美國非洲司令部（簡稱USAFRICOM）授權負責非洲地區(qū)制度、國家和人民的穩(wěn)定、安全、衛(wèi)生、福利，這在邏輯上等于說司令部人員在一定程度上要在非洲部署。
背景
非洲人閱人。——肯尼思。大衛(wèi)。肯尼思·卡翁達，1964年-1991年任贊比亞總統(tǒng)。
最近，隨著地區(qū)重點統(tǒng)一作戰(zhàn)司令部的成立，美國非洲司令部（簡稱USAFRICOM）是否具有全面運作的能力的問題也隨之出現(xiàn)。實際上，從法律角度來講，還有數(shù)不清的問題和挑戰(zhàn)有待解決和處理。本文探討這些法律問題，首先是從美國非洲司令部的任務和組織結構開始的。
此外，還分析了使全面運作成為必要的法律文件，并對目前一切生效的協(xié)議進行了坦率的評價。這其中包括了司令部成立的直接受益者的評價。而且，在實現(xiàn)美國非洲司令部的肩負國家使命時，必須要考慮到財政法和法律約束可能設置的障礙。文章最后給出了一些建議。本文意在論證在新司令部這個問題上，穩(wěn)固的國際協(xié)議延伸的缺失，加上要對現(xiàn)有法規(guī)進行重大修改，使得美國非洲司令部在目前的狀況下影響不會太大。
國際協(xié)議
如果考慮到美國非洲司令部得到了廣泛授權，負責非洲地區(qū)制度、國家和人民的穩(wěn)定、安全、衛(wèi)生、福利，這在邏輯上等于說司令部人員在一定程度上要在非洲部署。任何時候一個國家的官員進入另一個國家的統(tǒng)治范圍，都要依照特定的法律授權。特別是外國的軍事人員存在于一個國家中時，需要相應的國際協(xié)議。國防部（簡稱DOD）將國際協(xié)議定義為，由美國代表簽署的，與一個或多個外國政府的協(xié)議，代表著符合國際法的政黨意圖，被稱之為國際協(xié)議或者其他類似法律效果的名稱。
這些協(xié)議或者是以條約的形式，或者是以行政協(xié)定的形式，在國際法上二者具有相同的捆綁責任。在美國國內(nèi)法律上，二者的區(qū)別在于條約需要參議院的討論和通過，而行政協(xié)議則不需要。在行政協(xié)議條文中還包括協(xié)議備忘錄、換文和協(xié)定記錄。與條約相比，行政協(xié)議的好處是，能夠達到預定目的而不需要另外立法。避開參議院的干擾，行政協(xié)議的吸引力，特別是對國防部海外軍事部署來說，影響特別明顯。在軍事合作、戰(zhàn)略部署、權利和特權、設備使用和基地建立等事務上，國防部已經(jīng)簽署了數(shù)以百計的行政協(xié)議。
美國軍隊地位協(xié)定。對美國軍隊海外運作來說，最重要的國際協(xié)議是美軍地位協(xié)定（簡稱SOFA），該協(xié)定是關于美國軍事人員在外國領土范圍內(nèi)的存在，可以通過行政協(xié)議或者條約的方式實現(xiàn)。軍中最廣泛的協(xié)議是北大西洋公約組織（簡稱NATO）美軍地位協(xié)定（簡稱SOFA），一個覆蓋以下事物的條約：尊重東道主國家的法律；免除護照/簽證的需要；有關駕駛的規(guī)則；在東道主國家的制服；武器持有的指導方針；刑事管轄權的共享框架；民事管轄權的有限赦免；損壞與責任的赦免與賠償原則；提供服務（當?shù)孛耖g的勞動力、財政、醫(yī)療和郵政）；個人稅收和關稅的免除。這一協(xié)定的效用和效率是很明顯的——簽約國中的軍隊可以大規(guī)模訓練、組織和裝備，而免除簽證申請、武器許可、進口關稅、國外稅收或者國外駕照考試等負擔。運作效率需要建立在主權國家之間建立平穩(wěn)的合作關系上，這個條件不容低估。盡管NATOSOFA看起來很詳盡，但是大多數(shù)會員國通過補充協(xié)議完善他們的責任。以上的例子說明，通過法律手段，友好的軍隊能夠在正確的法律授權、清楚地了解各自的權利和責任的情況下，完成軍事任務。在很多情況下，充分的SOFA能夠推動在國外的軍事行動。
如果我們在美國非洲司令部的背景中考慮SOFA的功能，我們會發(fā)現(xiàn)這并不是一個理想的協(xié)定。在司令部涉及的國家之中，其中大概三分之一沒有簽訂任何允許美國軍隊存在于他們國家之中的國際協(xié)議。因此，對美國非洲司令部的責任范圍（簡稱AOR）內(nèi)的大多數(shù)國家來說，美國軍事人員的地位如同觀光者——他們需要通過簽證申請、海關限制、稅收和所有當?shù)胤傻南拗啤Ｒ蚨@些國家沒有向觀光者提供單向責任，甚至基本的特殊權利都沒有。從根本上說，沒有特殊的法律授權，一個人進入另一個國家并展開行動，等于把自己置于危險之中。
盡管已經(jīng)聲明美國非洲司令部的規(guī)劃中不包括大規(guī)模軍事部署和基地，缺乏SOFA將給軍事人員的靈活性和機動性帶來挑戰(zhàn)。戰(zhàn)略意義不應當被打折扣或小覷。設想一下以下的假設場景：美國非洲司令部訓練隊想要為非洲東部的國家建立一支應急響應部隊。沒有SOFA，裝備、武器和人員的運輸將會被各個國家迥異的入境要求嚴重影響。這種行動在理想的情況下幾年內(nèi)便可物化，但是如果人員、補給和裝備的流動不暢，則將會被無限期拖延。
即使是目前生效的SOFA，大部分也不能實現(xiàn)美國非洲司令部的目標。差不多大部分協(xié)定都是以“換約”的形式簽訂的，這實際上是將美國軍隊身份等同于《維也納外交關系協(xié)定》中所規(guī)定的美國大使館的行政與技術（A&T）人員。而將身份定于A&T人員的SOFA協(xié)定顯然是不充分的，主要因為兩個原因。第一，這種身份為美國軍事人員提供了很多外交豁免權，更重要的是完全逃脫了東道主國家的刑事管轄權。這種保護和豁免看起來對美軍行動是有利的，實際上可能正好相反。一份確認A&T人員身份的協(xié)議并不授權軍隊的存在；相反，它只為受邀進入東道主國家邊境的軍隊授予身份。盡管一個面臨災難的國家可能允許外國軍隊進入，并賦予他們很大的豁免權，但是歷史卻證明這些安排都缺乏持續(xù)性。A&TSOFA協(xié)定的實際結果是，美國軍隊只會因有限的原因、在有限的時間內(nèi)允許進入。從根本上說，這些國家一旦在是否允許美國軍隊以外交豁免權的面罩下進入的問題上出現(xiàn)猶豫，就將破壞美國非洲司令的接觸戰(zhàn)略。
第二，A&TSOFA協(xié)定本身也顯得單薄，內(nèi)容膚淺，在多變復雜的問題上進行了簡單的處理。實際上這些行政協(xié)議，通常會縮減到一至兩頁，包含著極為寬泛的內(nèi)容——卻沒有進行詳述。盡管這在國際法上并沒有更多要求，所有問題都在協(xié)議本身中說明了，但是A&TSOFA協(xié)定本身的簡短就反映出它的目的有限。這種A&TSOFA協(xié)定或許對打完就走的軍事行動有效；但是它并不能充分地解決美國非洲司令部廣泛協(xié)議的必然要求。A&TSOFA協(xié)定在解決先期事宜上的失敗，由此所產(chǎn)生的爭議可能比它解決的還多。實際上，國防部的歷史經(jīng)驗證明，沒能以SOFA協(xié)定解決所有問題的軍事協(xié)定最終都會導致不和。
美國非洲司令部責任范圍內(nèi)的國家要么沒有SOFA協(xié)定（把軍事客人以本國法律加以約束），要么沒有A&TSOFA協(xié)定（賦予軍事人員完全的外交豁免權），這種鑲嵌式布局對其運作來說以一種戰(zhàn)略障礙。沒有SOFA協(xié)定，參訪軍隊就得不到保護——即使是履行官方義務的行動。在簽署A&TSOFA協(xié)定的地方，廣泛的豁免權可能會使和平協(xié)議受損。如果有人要探討外交豁免權背后的法律原理——被授予該身份的人應當是他的國家的化身，因此會被授予他的國家的特權——他會發(fā)現(xiàn)，這種身份已經(jīng)被提升到了“嚴肅的長期伙伴關系”，這對與非洲國家的軍事協(xié)議來說顯然是不合適的。這種單邊協(xié)定與伙伴關系沒有必然聯(lián)系。
國際刑事法院。美國非洲司令部這種鑲嵌式布局本已存在潛在不可行性，而國際刑事法庭（簡稱ICC）的職責又將會使這一問題更加復雜化。國際刑事法庭是一個永久性法庭，主要負責審理被指控犯有種族屠殺、反人類罪、戰(zhàn)爭罪、侵略罪的人。到目前為止，共有105個國家簽署了羅馬法令。盡管美國是最初簽署國，但它后來卻拒絕批準這一協(xié)議，因為美國擔心ICC會使自己卷入無根據(jù)、政治性的起訴。雖然已經(jīng)建立了ICC，美國卻開始了一場全球性“戰(zhàn)役”——從各個國家得到安全保證，保證美國軍事人員不會被交給或引渡到ICC。這些所謂的“不交出協(xié)議”在羅馬法令中卻有據(jù)可循，第98章第2款中規(guī)定“會導致被要求國違反自身在國際協(xié)議中的責任時，法庭不能向該國作出交出要求”。
在美國非洲司令部責任范圍內(nèi)的國家中，有30個國家參加了羅馬法令。簽署了羅馬法令，同時也簽署了A&TSOFA協(xié)定的國家，為了不讓ICC剝奪自身的目標和目的，將會違背自己在ICC中肩負的責任。這一潛在沖突反映了美國非洲司令部A&TSOFA協(xié)定的不足。而且，2002年美國現(xiàn)役人員保護法案（簡稱ASPA）將美國非洲司令部劃在羅馬法令管轄之下。根據(jù)ASPA規(guī)定，美國禁止向簽署羅馬法令的任何國家的任何政黨提供軍事援助，除了幾個重要盟友之外（而這幾個盟友都不在非洲），這幾個夢又都簽署了“不交出協(xié)議”，而且是由總統(tǒng)特別聲明放棄交出的。美國已經(jīng)與美國非洲司令部責任范圍內(nèi)的國家簽署了39份“不交出協(xié)議”，其中還包括沒有加入羅馬法令的國家，把ASPA的應用轉移到了軍事援助的傳統(tǒng)受益國家。然而，用種類繁多的責任、權力和SOFA把美國非洲司令部責任范圍內(nèi)的國家加以分類，也給多國規(guī)模的現(xiàn)實協(xié)議帶來了法律和邏輯上的障礙。
推薦泛非洲SOFA協(xié)定。一個可行的解決非洲大陸不一致的法律框架下的難以運轉的結構的方法是，執(zhí)行泛非洲SOFA協(xié)定（簡稱PAFSOFA）。這一協(xié)議最初可在一個地區(qū)的基礎上實行，作為現(xiàn)有非洲聯(lián)盟定義的亞區(qū)域能力的延伸，通過讓簽字國共享互惠供應來實現(xiàn)。這種協(xié)議的優(yōu)點是顯而易見的。軍隊、裝備和供給的流動量將會呈指數(shù)增長，軍事行動就不會再遇到法律和邏輯障礙——相反，這些障礙就會影響和損害任務的實現(xiàn)。
一個泛非洲SOFA協(xié)定將會因縮小了種類，而實現(xiàn)更為廣泛的權利和義務的覆蓋面。它將會為西非國家經(jīng)濟共同體（簡稱ECOWAS）的國家量體裁衣，也會為其他地區(qū)安全協(xié)議專門打造，例如南非發(fā)展共同體和東非共同體。由于這些國家喜歡通過地區(qū)組織建立合作關系，一個建立在這樣持久關系上的協(xié)議更有可能取得成功。政府間的組織，例如ECOWAS，擁有在國際法上稱為“國際法人”的功能，代表著它的成員國。最終，與地區(qū)組織間的協(xié)議，以上面所提到的泛非洲SOFA協(xié)定的形式加以合并，將會為非洲大陸上的美國軍隊帶來更為廣泛的靈活性和操作性。但是同時也有一個問題，在執(zhí)行這樣一個協(xié)議時，任何一個非洲國家和政府間的組織得到的利益是什么。
這一協(xié)議必須為眾多國家利益服務。第一，它將會是互惠的。因而，每一個簽約國將會既是發(fā)送國（部署軍隊），也會是接收國（接待軍隊），為簽約國和它們的軍隊提供便利。這種互惠使得與非洲國家之間簽訂的國際協(xié)議就像是非洲國家之間簽訂的，當雙方達成協(xié)議時就可以從一國直接進入另一國，而不像NATOSOFA那樣苛求程序。實際上，如果美國非洲司令部想要讓非洲人自己解決自己的問題，這種安排最為理想。事實上非洲國家與美國的互惠協(xié)定會給它們帶來一定的聲望，可能會使得其他組織成員國也簽署類似協(xié)定，而這對美國的影響卻是無關緊要的。每年受邀到美國進行參觀的非洲軍事人員的總數(shù)仍然很少。互惠也與伙伴關系的概念一致，強調(diào)在泛非洲SOFA協(xié)定簽約國之間分享“獨立的特權”。在單邊A&TSOFA協(xié)定中，以犧牲東道主國家的獨立性來實現(xiàn)美國的利益，而泛非洲SOFA協(xié)定將會提供一個更公平的司法審判框架，保證正當?shù)某绦颍九杂^者以責任感——包括ICC在內(nèi)。泛非洲SOFA協(xié)定可能會顯示出美國與非洲國家的合作過度頻繁，但是同時也會很大地提高司令部的運作。
批評家可能會說，泛非洲SOFA協(xié)定不過是美國為了擴大影響，保護石油安全利益的證據(jù)，最終將會被拋棄。誠然，與多個追求不同利益和議程的國家進行多國談判并不是一個簡單的承諾；它要付出巨大的努力。但是一個選項是地位未定，鑲嵌式不一致的國際協(xié)議，嚴重阻礙美國非洲司令部的任務。NATOSOFA的持續(xù)性，將不同的主權國家、文化和語言捆綁到一塊，可以成為說服懷疑者的靈感——這樣一個協(xié)定是可以達到的。NATOSOFA的談判只用了六個月。在預定伙伴國家中取得一致意見的成功關鍵是，不要讓以實力為后盾的傲慢自大態(tài)度壞了整鍋湯——在歷史上它曾誤導過美國的國際關系的判斷。批評家還可能會說，在泛非洲SOFA協(xié)定下，美國在接收國的行動會使自己放棄太多主權。但有一點必須記住，美國要在接收國部署軍隊時，同時讓接收國放棄了同等程度的主權。總的來說，如果美國非洲司令部在泛非穩(wěn)定、通過伙伴關系建設能力和阻止沖突的問題上有長期利益，那么一個支持全頻譜軍事協(xié)議的完善多國協(xié)議就將是必須的。
物品役務相互提供協(xié)定
對美國非洲司令部廣泛的SOFA協(xié)定需求的間接考慮，便形成了對物品役務相互提供協(xié)定（簡稱ACSA）的需求，這也是一個國際協(xié)議。但它關注的主要是后勤和補給上的權利。ACSA協(xié)定是在互惠基礎上，為簽訂協(xié)議的國家之間建立后勤支援、補給和保養(yǎng)的機制，通常是在現(xiàn)金基礎上的，也有物品歸還形式，或者等價交換的形式。ACSA具有高度機動性，為部署和運輸軍隊的補給提供了一個有用的方式，而不需要通過國防部負責采購的官僚機構。盡管有一定的限制，任何一個簽署了ACSA協(xié)定的國家都還可以簽署ACS協(xié)定。
美國非洲司令部的責任范圍廣泛，ACSA協(xié)定的有用性和必要性就很明顯了。但是目前在非洲，僅有11項ACS協(xié)定生效，也就是說還不足以覆蓋美國非洲司令部的責任范圍內(nèi)百分之二十五的國家。正如上面所提到的，SOFA協(xié)定是典型的ACS協(xié)定執(zhí)行的先決條件；因此，在美國非洲司令部增加SOFA協(xié)定顯得非常重要。在非洲大陸上如果ACSA協(xié)定不能處處開花，那么軍隊運動的流動性將會受到限制。即便是一個常規(guī)的訓練任務，也需要精心的計劃、提前布置好補給或者間接路線，以便維持任務，否則將會使任務變得復雜。如果沒有SOFA協(xié)定，而只有ACSA協(xié)定，美國非洲司令部的運作一樣會受到限制。
財政考量
美國非洲司令部幫助非洲國家的任務包括“為非洲國家的穩(wěn)定、安全、衛(wèi)生、福利做出直接貢獻”。盡管這一美好的目標會鼓舞很多潛在的受益者，但是卻有復雜的美國法律管理著在外國實體上的資金支出。財政法的基本原則必須加以考量，因為美國非洲司令部要在這一法律框架下運轉。與司令部（包括其他軍事行動）最有關的立法限制是目的法令，該法令規(guī)定所提供的撥款只能用于撥款最初的目的，除非是另有法律規(guī)定。檢驗一項撥款是否用于正確的目的，就要進行三方測試。這項測試的內(nèi)容是，支出是否按照某一特定法令目的，支出是否受法律限制，支出是否變成另外種類的撥款。
這項正確目的測試還涉及到最高法院，意味著“只有當國會授權時，資金的支出才是正確的”，但是反過來，“除非是被國會禁止”的理解則是完全錯誤的。換句話說，美國非洲司令部正確支出資金的范圍是有限的。這種限制的影響是令人吃驚的。例如，在2005財年，美國歐洲司令部（當時大部分非洲國家還處于它的責任范圍內(nèi)）所控制的自主支出的戰(zhàn)略安全合作資金還不足百分之三。對這種限制進行創(chuàng)造性地背離和抵抗不值得參考，因為不正確的行為還要耗費一部分資金，而這部分資金本來是要用于正確的資金支出，這就違背了反缺乏法案，而隨之而來的懲罰是刑事責任。
行動和維護資金的使用。大部分軍事行動資金來自行動和維護（簡稱O&M）撥款，該撥款主要用于與裝備運轉，訓練、行動、部署所需的常規(guī)支出。然而，利用O&M常規(guī)目的資金資助外國政府或軍隊的做法得不到授權；在對外軍事援助上，國會有專門的資金，以對外援助法案（簡稱FAA）的形式存在。這項禁令包括國防部訓練外國軍隊，由審計將軍負責——專門負責調(diào)查軍方濫用O&M資金的情況：
在訓練期間為洪都拉斯軍隊提供的訓練，盡管肯定與訓練行動有關，但從本質(zhì)上說與通常的安全援助的性質(zhì)相同，因此應該由以下資金資助：“安全援助資金要由國會專門撥款，用來訓練友好的外國政府的軍隊（特別附加的）”。
很自然，對O&M在軍事援助上的禁令也有例外，例如由特種行動部隊組織的聯(lián)合組合交流訓練（簡稱JCET）。盡管這一計劃看起來對美國非洲司令部軍事力量是最理想的，但距離毫無阻礙還很遙遠。JECT的“最初目的”是訓練作戰(zhàn)司令部的特種行動部隊。因此，在國會看來，接受訓練的外國軍隊只是JECT的偶然受益者。因此需要美國非洲司令部的國家并不是授權JECT的中心。
此外，在民事和人道主義行動撥款的使用上也存在限制。人道主義援助是在FAA下執(zhí)行的，而不是動用O&M資金。根據(jù)FAA第22條規(guī)定，F(xiàn)AA下的資金都由國防部控制，因此國防部也會進行一些FAA計劃。國會已經(jīng)認識到了國防部發(fā)起的人道主義和民事援助（簡稱HCA）的效用，并為正確的HCA提供有限的法律授權：運輸救濟補給、人道主義物資，外國災難援助，轉移過剩的非致命補給。然而，這種法律授權是有限的，會阻礙預定的美國非洲司令部任務。
為人道主義和民事援助提供資金。HCA授權，連同提到過的海外人道主義、災難和民事援助（簡稱OHDACA），有特殊的標準，優(yōu)先使用指定的資金支出：
與軍事行動/訓練相關的支出；
推動特殊的美國行動準備技術；
由美國軍方提供勞動力；
其他美國方面的努力應當是補充性的，而不是復制性的；
需要由美國國務卿批準。
美國國務卿頒布的法令稱，美國國防部的人道主義援助“角色不能削減到只是提供資源和寫支票”。這些行動需要國防部安全合作機構進行，這個機構通常負責分配戰(zhàn)斗司令部的資金。在進行OHDACA計劃時，美國非洲司令部不但要滿足以上的標準，還要面對HCA本身性質(zhì)的限制。
這種與軍事行動相關聯(lián)的HCA類型有鄉(xiāng)村醫(yī)療、牙科和獸醫(yī)學服務；地面交通基礎設施的建設；建設基本醫(yī)療設施；公共基礎設施的建設和修復。此外，還有一點要特殊說明，只能使用為OHDACA專門指定的資金，禁止使用常規(guī)O&M資金，在突發(fā)事件上實現(xiàn)最小的支出。與全頻譜的國防部全球行動相比，為OHDACA專門指定的資金顯得很少。例如，在2007財年，OHDACA預算大概是6200萬美元，其中4000萬分配給了HCA。僅能得到美國非洲司令部所能得到的全部OHDACA預算的一部分，其任務必然受限。即使這一部分能得到保障，它也會被限制在全部指導參數(shù)規(guī)定的特定的行動中。
額外的資金來源。盡管在訓練和人道主義援助上O&M支出受到限制，其他的幾個重要法令體制會保證美國非洲司令部的任務在各種程度上實現(xiàn)。這些體制對任務的長期影響還難以評估。但是這些計劃在非洲卻由前任作戰(zhàn)司令部通過不同的重點加以管理，盡管在一些事情上各種限制伴隨了他們幾十年。可是這些計劃或協(xié)議在作戰(zhàn)司令部中的優(yōu)先權是很低的。當然，這些種類的項目是美國非洲司令部的最初關注點，而不是平行于其他目標。在現(xiàn)有法律規(guī)定下，美國非洲司令部還要受到計劃特殊參數(shù)、司令部內(nèi)部稀缺資源的競爭的限制。此外，美國非洲司令部在與任務中心相關的計劃上沒有所有權。
最后，財政法還規(guī)定，用于特殊目的的有限專項撥款資源，還要用于美國非洲司令部的多機構結構。很明顯，負責國際開發(fā)的國家、商業(yè)、美國機構和財政部的雇員，并不是國防部的雇員。這些機構的人員由自己的撥款提供資金，從事他們自己的授權。管理有限資源的規(guī)則很嚴格，正如國會所訓示的，資金不能用于擴大“專項撥款涉及的部門和機構”。美國非洲司令部面臨著挑戰(zhàn)，因為在合作時每一個機構都要使用自己的資金，服從自己的命令。實際上，美國歐洲司令部已經(jīng)認識到，“在跨機構合作中，很難得到資金上的捐助和分享”。
美國非洲司令部授權立法的建議。美國非洲司令部的任務只能通過有意義的接觸完成，不論是以訓練、人道主義援助還是設備與物資的提供等形式。責任范圍內(nèi)的軍事和民事分界是中心問題。美國非洲司令部的任務與傳統(tǒng)意義上的作戰(zhàn)司令部有所不同。因此，它需要得到特殊的授權立法，使行動合法化、得到授權和資助。
類似于國會建立美國特種行動司令部，美國非洲司令部也應當被特許從事非傳統(tǒng)事務。盡管行動規(guī)模可能會跟前幾年差不多，但利用現(xiàn)有的資金體系來維持零碎的接觸戰(zhàn)略，只是一個短期解決方法。實際上，實現(xiàn)整個非洲大陸的穩(wěn)定、阻止沖突、經(jīng)濟繁榮、打擊恐怖主義、培養(yǎng)對人類尊嚴的尊重的目標，必須頒布專門的法律為美國非洲司令部授權。如果不能夠為美國非洲司令部實現(xiàn)任務建立法律體制，就會讓這個司令部成為空架子，缺乏資金、效率受限、缺乏信譽。
當我們考慮到美國非洲司令部廣泛的職責范圍時，就會認識到國防部已經(jīng)嚴重背離了作戰(zhàn)司令部的歷史角色。這一司令部的成立，遠不是從紙面上把其他作戰(zhàn)司令部的責任轉移給自己；這標志著在戰(zhàn)略接觸上，從動態(tài)行動到能力建設的軍事功能的重大轉變。盡管司令部正快速進入全面運作的階段，實際運作環(huán)境似乎卻被高估了。我們會發(fā)現(xiàn)零碎的國際協(xié)議，能夠滿足以前的作戰(zhàn)司令部的要求，卻會破壞嶄新的美國非洲司令部的接觸靈活性。現(xiàn)有有限的框架在主權國家內(nèi)缺乏變通。很明顯，國防部的協(xié)同行動，國家的批準，廣泛的美國軍隊地位協(xié)定和物品役務相互提供協(xié)定的談判和簽署，有利于美國非洲司令部長期戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。此外，盡管司令部希望與非洲盟友全面接觸，但是它的財力卻受限。嚴格限制美國軍方在穩(wěn)定、安全、衛(wèi)生和福利上的貢獻的法律體制，使其難以運行。這些行動的授權必須要由司令部提前設定，并由專門的恰當資金支持。因此，使美國非洲司令部非傳統(tǒng)角色生效的立法必須要由國會同意和批準。
一個不能有效執(zhí)行預定任務或者行動得不到資金支持的作戰(zhàn)司令部，就等于以前的作戰(zhàn)司令部把自己的責任范圍給放棄了。如果沒有法律的實質(zhì)性修改和國際協(xié)議體系的顯著擴大，那么美國非洲司令部與其前輩們相比在地位上并沒有什么提高。不能夠傳遞目前需要的訊息，將無助于增進親善，甚至會破壞美國與非洲的關系。美國有一個千載難逢的機會——在世界范圍內(nèi)實現(xiàn)積極的變化，同時滿足自己國家的安全利益。如果政府無作為，那將永遠失去這個機會。
設立用意
增設非洲司令部是美國軍隊在“9·11”事件后做出的第三次較大規(guī)模的軍事部署，標志著美軍的全球軍事調(diào)整正在進入一個新階段。
目前，美軍在全球有五大地區(qū)性司令部——北方司令部、中央司令部、太平洋司令部、南方司令部和歐洲司令部。美國在非洲的軍事事務一直由歐洲司令部、中央司令部和太平洋司令部共管。歐洲司令部負責非洲北部和撒哈拉沙漠以南的43個國家，中央司令部負責東部的“非洲之角”，而太平洋司令部負責馬達加斯加的軍事事務。這三個司令部在當?shù)氐男袆影ㄓ柧毢脱b備非洲國家軍隊、參與共同行動等。
分析人士認為，非洲司令部的成立表明美國對非政策將發(fā)生重大變化。盡管存在諸多現(xiàn)實風險，美國將對非洲國家采取更加積極的干預行動。
選址舉棋不定
美國原計劃將非洲司令部設在阿爾及利亞，但遭到拒絕，美國只得另選新址。
有消息說美國瞄上了馬里和尼日爾。但也有分析家認為，美軍非洲司令部很可能設在圣多美和普林西比，因為美國急于組建非洲司令部的一個重要目的就是要確保非洲的石油供應，而圣多美和普林西比附近海域“石油資源非常豐富”。而一直擔心發(fā)生政變的圣多美和普林西比政府表示歡迎美國把非洲司令部設在該國。
早在殖民開拓時期，北美商人就開始從事罪惡的黑奴貿(mào)易。1821年，美國憑借武力在非洲西海岸建立殖民據(jù)點，謀求勢力范圍。在長達近半個世紀的冷戰(zhàn)時期，美國出于在全球與蘇聯(lián)爭霸、遏制蘇聯(lián)在非洲勢力擴張的需要，大力支持其在非洲的“盟友”，包括某些實行種族隔離制度或進行獨裁統(tǒng)治的政權。冷戰(zhàn)后，美國大力向非洲推銷西方的“民主”價值觀和自由市場經(jīng)濟，力圖通過政治分化、經(jīng)濟援助等手段來實現(xiàn)對非洲的控制。因此，在不少非洲人眼里，美國的形象“既不光輝，也不高大”。
“反恐”與“經(jīng)援”兩手擴張
近年來，由于資源豐富、市場潛力巨大以及在軍事和安全上的戰(zhàn)略地位日益突出，非洲重獲美國重視。美國對非洲加強了“文”、“武”兩手攻勢，一方面通過貿(mào)易、投資、援助、減債等經(jīng)濟手段加強滲透，另一方面打著“反恐”的旗號擴大軍事存在。
據(jù)《華盛頓郵報》報道，布什政府自上臺以來已將對非洲的人道主義和發(fā)展援助增加了2倍，現(xiàn)已達到每年40多億美元。布什還計劃到2010年把對非援助增加到每年90億美元。埃塞俄比亞、埃及以及烏干達一直是美國的重要援助對象。
美國認為，恐怖分子“利用非洲特有的條件——混亂的邊界、地區(qū)沖突、松散的金融制度、武器泛濫——來營造和擴展自己的網(wǎng)絡和基地”。美國借此以強化與非洲國家的反恐合作為名，增加軍事援助、增派軍事人員和擴充軍事基地。
2003年，美國總統(tǒng)布什訪問非洲，允諾拿出1億美元來幫助東非和“非洲之角”國家提高反恐能力。同年，美國軍隊向其設在吉布提的基地派遣了約1800人的世界十大特種部隊，并與塞內(nèi)加爾和岡比亞兩國的軍隊進行了聯(lián)合軍事演習。
2004年，美國在馬里、尼日爾、乍得和毛里塔尼亞共投入了6500萬美元進行軍事培訓。
2005年，美國國防部出臺新軍事基地改組方案，擬在北非新建10多個“前沿作戰(zhàn)基地或設施”
2006年3月，美國中央司令部負責人向參議院軍事委員會指出，恐怖分子正在向“非洲之角”滲透，美國必須采取應對措施。幾個月后，美國承諾撥款5億美元展開“跨撒哈拉反恐計劃”。
種種跡象表明，設立非洲司令部已成為美國的戰(zhàn)略需要，同時也是其全球新軍事部署的重要一環(huán)。
化整為零
非洲司令部在非洲建總部的計劃告吹，但美國開始改用“化整為零”、逐一擊破的方法在非洲繼續(xù)加強運作
國際先驅(qū)導報記者楊晴川發(fā)自華盛頓哥倫比亞特區(qū) 美國《基督教科學箴言報》2008年5月16日援引五角大樓高層人士的話說，美國國防部最終放棄了將非洲司令部設在非洲的計劃，而準備將該司令部固定設在德國斯圖加特，或遷到美國東海岸某地。同時，美國也悄然收回了將非洲司令部建成一個由將領和文官共管的新型指揮實體的構想。
這個剛剛起步的美國全球第6大戰(zhàn)區(qū)司令部一直步履維艱。去年10月，非洲司令部正式成立，暫時設在德國斯圖加特，寄居在美軍歐洲司令部內(nèi)。美國總統(tǒng)布什今年2月訪問非洲時想為其選址，卻遭到非洲國家的普遍抵制。
非洲對美國大兵說“不”
在非洲司令部成立前，其事務由美國的歐洲、中央和太平洋三個司令部共管。近年來，非洲在反恐、能源等方面的戰(zhàn)略地位日益突出，于是美國軍隊開始加強在非洲地區(qū)的活動。
按照原計劃，在非洲司令部將在今年10月遷入非洲大陸的一處新址，從而名正言順地獨立運作。為此，美國軍政官員一批批輪番到非洲訪問，布什總統(tǒng)也親自上陣。然而，這種公關努力毫無突破。被美國視為在北非最密切盟友的摩洛哥，公開否認愿意成為美軍非洲司令部東道國的傳聞。利比亞和阿爾及利亞盡管近來與美國軍事關系升溫，但也分別表示拒絕。
為了加強對非洲民眾的公關，非洲司令部曾特地在網(wǎng)站上設了一個開放式的聊天室，歡迎網(wǎng)民進來自由發(fā)表意見。但效果適得其反。一名自稱為科爾·曼加的非洲網(wǎng)民寫道：“很顯然，非洲司令部司令沃德將軍看起來和過去把非洲大陸出賣給白人的黑人酋長沒什么兩樣。”
“文武共治”成空想
按照原先設想，未來的非洲司令部在體制上也將進行創(chuàng)新，由國防部派出的將軍和國務院派出的外交官進行“文武共治”，其1300名直屬人員也將是一半軍人，一半文官，但試行效果并不理想。
原因很簡單，美國國防部和國務院向來不對眼，相互掣肘是常事，這在美國政界不是秘密。要讓軍人服從外交官的指揮，在美國歷史上沒有先例。既然是司令部，就沒有文官唱主角的道理。
國際觀察人士也指出，這種刻意淡化軍事色彩的做法，也難以打消非洲人民的疑慮。
化整為零以退為進
值得注意的是，非洲司令部不設在非洲，并不等于美國放棄了建立非洲司令部的宗旨。據(jù)美國《星條旗報》報道，非洲司令部在非洲建總部的計劃告吹后，改用“化整為零”、逐個擊破的方法在非洲加強運作。
具體方法是在美國駐非洲使館設立分部，目前已建立了13個，未來4年還要再新設11個。這些分部稱為“安全合作辦公室”，人員有2至4人，他們負責非洲司令部與駐在國軍方的聯(lián)絡與協(xié)調(diào)。與此同時，美國駐吉布提的2000人世界十大特種部隊已歸屬非洲司令部領導。非洲司令部將總共從歐洲、中央和太平洋三個司令部接管182項軍事任務，目前已接管了24項。
美國軍隊極力在非洲設立司令部具有多重考慮。首先是確保非洲對美國的能源供給。據(jù)預測，到2015年非洲石油將占美國石油總輸入的25%，超過美國從整個波斯灣進口的石油。
此外，還有一個不便明言的目的，那就是“制衡中國在非洲日益擴大的影響力”。美國參議院對外關系委員會5月15日剛召開了關于中國“軟實力”的聽證會，中非關系及對美國的影響是其中重點。不少人擔心中國將與美國在非洲爭奪資源和影響力。
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