國(guó)家恐怖主義是一個(gè)頗具爭(zhēng)議的詞匯，指一個(gè)政府或衛(wèi)星國(guó)向其國(guó)民干犯暴力行為，而該活動(dòng)屬恐怖主義與否則以它屬于武裝沖突與否，或是由國(guó)際社會(huì)判斷。
恐怖主義按不同的標(biāo)準(zhǔn)可以分為：國(guó)內(nèi)恐怖主義和國(guó)際恐怖主義；反對(duì)普通法律、反政治、反社會(huì)恐怖主義；直接和間接恐怖主義；個(gè)人、政府恐怖主義。
聯(lián)合國(guó)在《關(guān)于“反人類和平安全犯罪”》的草案法典中，體現(xiàn)了有關(guān)國(guó)際恐怖主義含義的內(nèi)容。第4條“為政治目的，武裝從一國(guó)領(lǐng)土入侵另一國(guó)領(lǐng)土”；第5條“由一國(guó)政府支持或執(zhí)行造成另一國(guó)的內(nèi)亂糾紛，或者該國(guó)當(dāng)局對(duì)組織造成另一國(guó)的內(nèi)亂糾紛予以容忍的”；第6條“由一國(guó)政府支持或執(zhí)行的對(duì)另一國(guó)的恐怖活動(dòng)，或者該國(guó)當(dāng)局對(duì)組織造成另一國(guó)的恐怖活動(dòng)予以容忍的”。
含義
國(guó)家恐怖主義是一個(gè)頗具爭(zhēng)議的詞匯，指一個(gè)政府或衛(wèi)星國(guó)向其國(guó)民干犯暴力行為，而該活動(dòng)屬恐怖主義與否則以它屬于武裝沖突與否，或是由國(guó)際社會(huì)判斷。
恐怖主義按不同的標(biāo)準(zhǔn)可以分為：國(guó)內(nèi)恐怖主義和國(guó)際恐怖主義；反對(duì)普通法律、反政治、反社會(huì)恐怖主義；直接和間接恐怖主義；個(gè)人、政府恐怖主義。
區(qū)別
當(dāng)前，尤其首要之重是限制一國(guó)當(dāng)局支持恐怖主義活動(dòng)，聯(lián)合國(guó)曾在頒布的《關(guān)于“反人類和平安全犯罪”》的草案法典中，有關(guān)國(guó)際恐怖主義定義的內(nèi)容。在法典的第4條中的“為政治目的，武裝從一國(guó)領(lǐng)土入侵另一國(guó)領(lǐng)土”；第5條的“由一國(guó)政府支持或執(zhí)行造成另一國(guó)的內(nèi)亂糾紛，或者該國(guó)當(dāng)局對(duì)組織造成另一國(guó)的內(nèi)亂糾紛予以容忍的”；第6條中的“由一國(guó)政府支持或執(zhí)行的對(duì)另一國(guó)的恐怖活動(dòng)，或者該國(guó)當(dāng)局對(duì)組織造成另一國(guó)的恐怖活動(dòng)予以容忍的”。都反應(yīng)出了有關(guān)恐怖主義蘊(yùn)義。草案法典的第6條也清楚描述了國(guó)家有可能采取恐怖主義行動(dòng)。按此草案法典，國(guó)家可以被認(rèn)為進(jìn)行恐怖主義活動(dòng)犯罪，顯然這里是有國(guó)家恐怖主義了。
爭(zhēng)議
在社會(huì)科學(xué)和哲學(xué)領(lǐng)域，針對(duì)“恐怖主義“的討論大多是指非國(guó)家組織。
聯(lián)合國(guó)反恐怖主義委員會(huì)主席表示，前12份關(guān)于恐怖主義的決議均未涉及國(guó)家恐怖主義，因?yàn)槠洳⒉皇且粋€(gè)國(guó)際法律概念，且濫用職權(quán)的政府應(yīng)當(dāng)受到國(guó)際公約中有關(guān)戰(zhàn)爭(zhēng)罪的國(guó)際人權(quán)法、國(guó)際人道法的審判，而不是違反了國(guó)際反恐法規(guī)。同樣，前任聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)科菲·安南表示“是時(shí)候停止對(duì)‘國(guó)家恐怖主義’的討論了，國(guó)家的武力使用已經(jīng)受到國(guó)際法的限制，而且不管政府間在恐怖主義的定義上有何不同，明確且得到我們一致認(rèn)同的是任何針對(duì)無(wú)辜平民或非戰(zhàn)斗員的故意襲擊，不管其原因如何，都是不可接受且適用于恐怖主義定義的。”
布魯斯·霍夫曼博士認(rèn)為，無(wú)法分清國(guó)家和非國(guó)家暴力會(huì)導(dǎo)致忽略一個(gè)事實(shí)，即“這兩種暴力間的本質(zhì)不同”。威廉·霍夫曼表示，即使在戰(zhàn)爭(zhēng)中，也存在規(guī)約和被普遍接受的行為準(zhǔn)則，即禁止使用一些特定武器和策略，以及襲擊一些特定目標(biāo)。比如，《日內(nèi)瓦公約》和《海牙公約》規(guī)定，戰(zhàn)爭(zhēng)中禁止將平民作為人質(zhì)，對(duì)平民或戰(zhàn)俘進(jìn)行報(bào)復(fù)，入侵中立領(lǐng)土等。霍夫曼表示，“即使是對(duì)發(fā)生在過(guò)去25年來(lái)的恐怖襲擊做最粗略的回顧，我們也能看到恐怖分子已經(jīng)違反了所有規(guī)定。”霍夫曼同樣認(rèn)為，當(dāng)國(guó)家違反了這些規(guī)定時(shí)，應(yīng)以“戰(zhàn)爭(zhēng)罪”論處。
國(guó)家恐怖主義的含義不為國(guó)際刑法所認(rèn)可，這并不意味著國(guó)家就不能被認(rèn)為是國(guó)際刑法體系的違犯者。“國(guó)家應(yīng)該成為國(guó)際犯罪（包括國(guó)際恐怖主義犯罪）的主體，只不過(guò)國(guó)家承擔(dān)刑事責(zé)任的方式不同于個(gè)人承擔(dān)刑事責(zé)任的方式而已。”關(guān)于國(guó)家恐怖主義在很多文件中都曾提到。相關(guān)的一個(gè)建議是在阿爾及利亞提交給國(guó)際恐怖主義特別和會(huì)的一份建議草案中，草案將政治性恐怖主義區(qū)分為兩類：即國(guó)家恐怖主義和反國(guó)家恐怖主義。其中列舉了具有恐怖主義因素的國(guó)家行為：
（一）集體收監(jiān)形式，使用酷刑，集體大屠殺，大范圍報(bào)復(fù)，人體炸彈，使用化學(xué)武器，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的毀滅等等。
（二）國(guó)家是實(shí)行暴力和恐怖主義：當(dāng)其意欲破壞人們的愿望，目的是令人們遵從一項(xiàng)政策，或違反人們利益使用其領(lǐng)土和資源；當(dāng)其實(shí)行擴(kuò)張政策和霸權(quán)主義時(shí)。
（三）很多影響到國(guó)際共同體的情況是：
（1）維持殖民統(tǒng)治；
（2）外國(guó)占據(jù)一領(lǐng)土強(qiáng)迫其人口遷移；
（3）種族歧視和種族隔離政策；
（4）一國(guó)對(duì)另一國(guó)的“懲罰性”侵略；
（5）外國(guó)干涉一國(guó)內(nèi)政；
（6）外國(guó)掠奪一國(guó)的自然資源；
（7）外國(guó)勢(shì)力對(duì)一國(guó)的體系，如人口、動(dòng)植物、傳輸手段、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等等的破壞；
（8）一國(guó)對(duì)另一國(guó)運(yùn)用武力（除國(guó)際法定義下的一國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)外）。
概念的出現(xiàn)
國(guó)家恐怖主義概念還出現(xiàn)在1948年《人權(quán)全球宣言》第30條中；1966年《關(guān)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的國(guó)際盟約》第5條；1966年《公民和政治權(quán)利國(guó)際盟約》第5條中。所有這些條款規(guī)定都很相似。例如第30條中寫道：“本宣言中內(nèi)容不是暗指任何國(guó)家、組織或個(gè)人，及由此參與任何旨在破壞權(quán)利和自由的行為和活動(dòng)。”有一點(diǎn)可以確定，以上所提文件的條款均是既承認(rèn)個(gè)人也承認(rèn)國(guó)家恐怖主義的。據(jù)此，在個(gè)人與國(guó)家代理人參與的被稱為恐怖主義的行為之間在文本中是一視同仁的。如有人指出，“如果恐怖主義是指暴力恐嚇或暴力威脅，且如果我們?cè)试S定義中包括國(guó)家及國(guó)家代理人的暴力的話，那么它就是這樣，個(gè)體或小集團(tuán)就不是世界上重要的恐怖分子了”。
分類
恐怖主義行動(dòng)可以分兩大類：一是個(gè)人為私人目的而為的行為；另一個(gè)是由一國(guó)的首腦集體進(jìn)行的行動(dòng)，范圍更廣。
伊朗提交的草案建議中作了相關(guān)的一些陳述。這個(gè)草案列舉了一系列可能的恐怖主義行動(dòng)。他們包括干預(yù)他國(guó)內(nèi)政；侵犯人們基本自由；及對(duì)不同受保護(hù)人們不利。
草案對(duì)恐怖主義定義如下：
（1）暴力和恐怖行為是針對(duì)人們?yōu)槠渥詻Q權(quán)利或其民族解放的戰(zhàn)斗的；
（2）其組織的恐怖活動(dòng)是針對(duì)其他主權(quán)國(guó)家的；
（3）個(gè)人或個(gè)人集團(tuán)實(shí)施的暴力威脅到無(wú)辜人們的生命或其基本自由；
（4）針對(duì)個(gè)人的暴力行為，這些個(gè)人因其職能應(yīng)該享受到國(guó)家的特殊保護(hù)。
“國(guó)際恐怖主義”一詞應(yīng)受批判的主要方面是該詞常用來(lái)指主體為個(gè)人和組織集團(tuán)，且是為了自身使用暴力。很少用該詞來(lái)描述國(guó)家的犯罪行為，國(guó)家的恐怖活動(dòng)是秘密的，因此事件的總數(shù)無(wú)法得知-要國(guó)家對(duì)其自身的恐怖活動(dòng)予以承認(rèn)并提供信息實(shí)在是過(guò)于樂(lè)觀了。
實(shí)行政府
精心策劃的恐怖主義活動(dòng)經(jīng)常是在政府權(quán)力機(jī)構(gòu)之下實(shí)施的。不同國(guó)家的早期宣言中都曾提到高壓政府的含義，均承認(rèn)人們有推翻高壓政府的權(quán)利。例如在1793年法國(guó)宣言第35條中寫道：“當(dāng)政府侵犯了人民的權(quán)利時(shí)，人民反抗，這是各階層人民最神圣的權(quán)利和應(yīng)有的責(zé)任。”實(shí)際上法國(guó)革命是“一場(chǎng)神圣和必然的法律之上的戰(zhàn)爭(zhēng)”，照此宣稱：“是通過(guò)起義我們才在1789年砸碎了鎖鏈；也是由此才在1792年推翻了暴政。”《法國(guó)宣言》因而承認(rèn)當(dāng)政府當(dāng)權(quán)者實(shí)施壓迫統(tǒng)治時(shí)，起義超越法律。
政府以不同方式實(shí)施鎮(zhèn)壓活動(dòng)，包括殺人、毀滅、酷刑、非法監(jiān)禁、恐怖和不同形式的侵略。政府恐怖主義，如阿根廷、薩爾瓦多及前菲律賓獨(dú)裁者費(fèi)迪南德·馬科斯的恐怖統(tǒng)治都是典型的例子。多數(shù)恐怖統(tǒng)治都包括：殺人、毀滅、政治監(jiān)禁、酷刑，較突出的是大量人口的綁架。“應(yīng)予關(guān)注的是美國(guó)政府與其代理人及其多國(guó)組織的同謀：一方面，第三世界的本土生意和軍事同黨；另一方面，保證對(duì)這些國(guó)家的全面控制，把他們發(fā)展為合作的基礎(chǔ)。”
毫無(wú)疑問(wèn)，政府恐怖主義是最危險(xiǎn)的恐怖活動(dòng)，并侵犯了人們的基本人權(quán)，違反了最根本的國(guó)際法原則。國(guó)際法多對(duì)個(gè)人犯罪有禁止條例。甚至，“世界，尤其是公眾，對(duì)政府恐怖主義并不很感興趣，而政府恐怖主義更有被接受為無(wú)可避免的并經(jīng)常被視為必然發(fā)生的趨勢(shì)。
刑事責(zé)任
國(guó)際犯罪的刑事責(zé)任是以“個(gè)人的刑事責(zé)任”為基本原則的，這里的個(gè)人包括犯罪組織在內(nèi)。“國(guó)際犯罪的主體主要是個(gè)人，國(guó)際犯罪的刑事責(zé)任主要是個(gè)人責(zé)任。這種觀點(diǎn)，不僅源自現(xiàn)有國(guó)際刑法公約中規(guī)定的國(guó)際犯罪都是以個(gè)人的犯罪行為和個(gè)人的刑事責(zé)任為基礎(chǔ)的，而且因?yàn)檫@一點(diǎn)在一系列官方和非官方的國(guó)際文獻(xiàn)中得到了充分地體現(xiàn)和反復(fù)地強(qiáng)調(diào)。”“違反國(guó)際法的范疇是個(gè)人所作的，并不是抽象的實(shí)體所作的，因此，只有處罰犯有這種罪行的個(gè)人，國(guó)際法的規(guī)定才能執(zhí)行。”此項(xiàng)由《紐倫堡法庭憲章》和法庭判決所確認(rèn)的國(guó)際法原則，1946年得到聯(lián)合國(guó)大會(huì)的一致肯定。所有的這些并不意味著國(guó)家可以逃避其國(guó)際刑事責(zé)任。
國(guó)際人道法與規(guī)制恐怖主義的法律體系的主要區(qū)別
國(guó)際人道法的一項(xiàng)基本原則就是參與武裝沖突的人員在任何時(shí)候都必須區(qū)分平民和戰(zhàn)斗員以及民用物體和軍事目標(biāo)。因此，國(guó)際人道法禁止故意或直接攻擊平民或民用建筑，禁止不分皂白的攻擊。使用人體盾牌或挾持人質(zhì)的做法同樣受到禁止。在暴力局勢(shì)升級(jí)為武裝沖突時(shí)，將此類行為稱為“恐怖主義”并不會(huì)起到額外的作用，因?yàn)檫@類行為已經(jīng)構(gòu)成國(guó)際人道法定義的戰(zhàn)爭(zhēng)罪。
在國(guó)際人道法中，戰(zhàn)爭(zhēng)中的一些特定行為以及針對(duì)戰(zhàn)斗員的攻擊不受限制；而在針對(duì)恐怖主義的法規(guī)中已默認(rèn)為恐怖分子的任何行為都受到嚴(yán)厲禁止。此外，在非國(guó)際性武裝沖突中，如果將其人員稱為“恐怖分子”，則可能抑制其遵守國(guó)際人道法。
責(zé)任歸類
為給恐怖活動(dòng)的國(guó)際刑事責(zé)任歸類，我們必須找到合適的歸屬依據(jù)。危險(xiǎn)的恐怖主義行為經(jīng)常具有國(guó)家因素。其危險(xiǎn)本質(zhì)由于政府的直接或間接勾結(jié)而愈加嚴(yán)重。這是因?yàn)閲?guó)家層面的恐怖活動(dòng)是由一國(guó)的官方機(jī)構(gòu)在其內(nèi)部合法權(quán)限內(nèi)實(shí)施的。
某種行為是否被視為國(guó)際犯罪，不僅在于相關(guān)國(guó)際法律規(guī)則的規(guī)定，很大程度上是取決地“超級(jí)權(quán)力”的意愿和興趣。這些國(guó)家的政府“合法”地生產(chǎn)并銷售危險(xiǎn)武器，僅僅是為了經(jīng)濟(jì)效益，而實(shí)際上為國(guó)際犯罪作了貢獻(xiàn)。原子武器、核戰(zhàn)爭(zhēng)等軍備競(jìng)賽，這些行為使世界各地均處于危險(xiǎn)之中，關(guān)系到人類的存亡，一個(gè)國(guó)家的國(guó)際刑事責(zé)任成為一個(gè)必要性問(wèn)題，在悲劇到來(lái)之前，對(duì)這種行為應(yīng)有所規(guī)定，加以約束。
事關(guān)國(guó)家的國(guó)際刑事責(zé)任概念有多方面觀點(diǎn)。一些人認(rèn)為國(guó)家的國(guó)際刑事責(zé)任自身獨(dú)立；一些人認(rèn)為國(guó)家的責(zé)任與其個(gè)人是累加的關(guān)系，這是減輕國(guó)家國(guó)際刑事責(zé)任的一個(gè)理由，包括國(guó)家恐怖主義。很多政府認(rèn)為，恐怖主義是個(gè)人自身行為的結(jié)果。其實(shí)不然，“如果國(guó)家以及代表國(guó)家行為的人作了違反國(guó)際法的行為，這種行為由于其嚴(yán)重性、殘酷性和對(duì)人類生命的蔑視，被列入文明國(guó)家的法律公認(rèn)的犯罪行為，國(guó)家以及代表國(guó)家行動(dòng)的人均應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任。”
但是，國(guó)家能否成為國(guó)際犯罪的主體和承擔(dān)刑事責(zé)任的主體不僅僅是應(yīng)不應(yīng)該的問(wèn)題，還有一個(gè)可不可能的問(wèn)題。雖然從應(yīng)然的角度說(shuō)，國(guó)家應(yīng)該成為國(guó)際犯罪的主體和承擔(dān)國(guó)際犯罪刑事責(zé)任的主體，但在目前條件下，還不宜將國(guó)家作為承擔(dān)國(guó)際犯罪刑事責(zé)任的主體。……隨著各國(guó)共享利益的需要進(jìn)一步增強(qiáng)，國(guó)家刑事責(zé)任必然會(huì)逐漸從國(guó)家責(zé)任中分離出來(lái)，……
歷史現(xiàn)狀
國(guó)家或政府恐怖主義的危險(xiǎn)性不僅在于其親自實(shí)行恐怖主義，還在于他們對(duì)其他恐怖活動(dòng)的間接或直接的支持，是一種尋求代理人的行為。第一次世界大戰(zhàn)之后“支持恐怖組織，成為一些政府的時(shí)尚。”因?yàn)檫@些恐怖主義活動(dòng)對(duì)其外交有利，這種經(jīng)濟(jì)支持一直持續(xù)。例如，從1929年到1933年，意大利和匈牙利政府支持克羅地亞（南斯拉夫社會(huì)主義聯(lián)邦共和國(guó)一地區(qū)）和馬其頓革命組織（IMRO）達(dá)四千四百萬(wàn)里拉。IMRO還得到保加利亞的支持。由此引起了1937年日內(nèi)瓦《防止和懲治恐怖主義公約》的簽署，該公約規(guī)定各國(guó)不僅要覆行避免做出旨在鼓勵(lì)反對(duì)另一國(guó)家的恐怖活動(dòng)的任何事實(shí)之義務(wù)，而且要承擔(dān)防止和懲處此類活動(dòng)并為此目的相互協(xié)助的義務(wù)。
總之，國(guó)家從不愿意接受或承認(rèn)他們的行動(dòng)有利于恐怖主義。一個(gè)國(guó)家可能為了自己的利益生產(chǎn)和銷售武器而結(jié)果卻在國(guó)際社會(huì)制造了恐怖。恐怖主義一詞的真實(shí)性質(zhì)有時(shí)被故意混淆。有些為追求自決權(quán)、民族獨(dú)立和解放的行動(dòng)，不僅合法，而且為聯(lián)合國(guó)憲章所支持，卻被有些人稱之為“恐怖主義”。聯(lián)合國(guó)憲章，從其創(chuàng)立之初，即在很多方面強(qiáng)調(diào)為了重建權(quán)利、消滅法西斯主義、種族主義、殖民或極權(quán)主義者的斗爭(zhēng)是合法的。聯(lián)合國(guó)通過(guò)支持受壓迫人民已經(jīng)表示和暗示承認(rèn)了政府恐怖主義的存在。
深受恐怖主義之害的最終還是無(wú)辜的人民大眾。僅僅通過(guò)反對(duì)恐怖主義的規(guī)則，這對(duì)于無(wú)辜的人們加以保障是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)解決其根本問(wèn)題。如果個(gè)體和國(guó)際法上受保護(hù)主體得到尊重，受壓迫國(guó)家的權(quán)利也自然要得到尊重。保護(hù)不僅是國(guó)際體系對(duì)受保護(hù)人們的禮物，而是平等國(guó)家必須擁有的一項(xiàng)權(quán)利。在現(xiàn)實(shí)中，保護(hù)是作為獲得平等的立足點(diǎn)出現(xiàn)的。而國(guó)際社會(huì)中存在著國(guó)家的實(shí)質(zhì)不平等，如大多數(shù)國(guó)際組織，均是某一個(gè)或者某幾個(gè)國(guó)家說(shuō)了算，沒(méi)有平等，又何來(lái)同等的保護(hù)！一個(gè)國(guó)際上受保護(hù)的對(duì)象實(shí)際上不被保護(hù)。有著“不平等”這樣的前提，人們又能可以期望些別的什么。
參考資料 >
國(guó)際人道法面臨的挑戰(zhàn)——恐怖主義.紅十字國(guó)際委員會(huì).2015-06-12