新型農村合作醫療制度，簡稱“新農合”，是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。
2002年10月，中國明確提出各級政府要積極引導農民建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度。2003年1月10日，《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》明確新農合從2003年起在全國部分縣（市）試點，到2010年逐步實現基本覆蓋全國農村居民。2010年10月，《中華人民共和國社會保險法》明確新農合制度列為中國三大基本醫療保險制度之一。到2016年，參加新農合的人口數量為2.75億人，參合率高達99.36%。2016年1月國務院發布《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，提出建立“六統一”的城鄉居民醫保制度，即統一覆蓋范圍、統一籌資政策、統一保障待遇、統一醫保目錄、統一定點管理、統一基金管理，城鎮居民基本醫療保險和新農合整合為城鄉居民基本醫療保險制度。
新農合制度的主要原則是自愿參加，多方籌資；以收定支，保障適度；先行試點，逐步推廣。具有醫療濟貧制度、福利誘導型保險制度、非純粹的合作醫療保險的性質，以及政策性、自愿性、補償性、預防性的特征。其主要功能在于促進經濟增長、提高經濟素質、維系社會安定。同時有研究指出，在部分經濟不發達的地區以及醫療資源有限的地區，新農合的推進受限于政策、經濟條件等，存在明顯缺位，面臨市場困境，存在地方政策不足及程序或保障問題。
發展歷史
提出階段
1997年5月28日，中國國務院批轉了衛生部、民政部等部門聯合起草的《關于發展和完善農村合作醫療的若干意見》，指出爭取在2000年初在全國大多數地區建立起農村農村醫療保險制度。
新農合制度是由政府組織和引導，農民自愿參加的一種“自上向下”的互助制度探索。2001年5月，國務院體改辦國家計委等聯合發布《關于農村衛生改革和發展的指導意見》，提出要按照自愿量力、因地制宜、民辦公助的原則繼續發展農村合作醫療。次年10月，中共中央、國務院頒布了《關于進一步加強農村衛生工作的決定》，指出要在中國農村地區逐步建立和完善新型農村合作醫療制度。文件規定：到2010年在全國農村基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求和農村經濟社會發展水平的農村衛生服務體系和農村合作醫療制度；建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度和醫療救助制度。同年12月通過《中華人民共和國農業法（修訂草案）》，明確“國家鼓勵、支持農民鞏固和發展農村合作醫療和其他醫療保障形式，提高農民健康水平”。
試點運行階段
2003年1月10日，中國衛生部、財政部、農業部聯合發布《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，提出新型農村合作醫療制度的目標和原則、組織管理、籌資標準、資金管理、醫療服務管理、組織實施等具體要求，明確從2003年起試點，到2010年實現在全國建立基本覆蓋農村居民的新型農村合作醫療制度的目標。國務院成立新農合部際聯席會議，具體包括衛生部、財政部、民政部等14個中央部委，由時任國務院副總理吳儀擔任組長。
試點工作推進后，國務院辦公廳于2004年1月轉發《關于進一步做好新型農村合作醫療試點工作的指導意見》，標志著全國范圍內新型農村合作醫療制度試點的全面展開。次年5月，衛生部、財政部聯合發布《關于做好新型農村合作醫療試點有關工作的通知》，指出要深入開展對現有試點的檢查評估工作，8月，國務院召開了“加快建立新型農村合作醫療制度”的常務會議。會議決定將新型農村合作醫療制度基本覆蓋農村居民的時間表從2010年提前到2008年。
2006年1月10日，中國衛生部、國家發展改革委員會、民政部、財政部、農業部、國家食品藥品監督管理局、國家中醫藥管理局等聯合發布《關于加快推進新型農村合作醫療試點工作的通知》，明確試點目標為：2006年全國試點縣（市、區）數量達全國縣（市、區）總數的40%，2007年擴大到60%，2008年在全國基本推行，2010年實現新型農村合作醫療制度基本覆蓋農村居民。同年3月，衛生部下發《開展新型農村合作醫療試點評估工作的通知》，對2003年第一批實行新農合的試點縣開展成效評估工作。
截至2006年，開展新農合的縣（市、區）增加到1451個，參合人數4.1億人，參合率80.7%。
全面擴展階段
2007年1月，吳儀在《全國新型農村合作醫療工作會議》上對新農合試點成績給予充分肯定，認為新農合制度框架和運行機制已經基本形成，可以從試點運行階段推動到全面推開階段，財政部、衛生部聯合下發《關于調整中央財政新型農村合作醫療制度補償資金撥付辦法有關問題的通知》，對新農合資金補助的合理化、規范化進行具體部署；3月，再發布《關于做好2007年新型農村合作醫療工作的通知》，指出全國80%以上的縣（市區）能夠實行新農合制度；9月，國家中醫藥管理局、衛生部、財政部聯合發布《關于完善新型農村合作醫療統籌補償方案的指導意見》，提出逐步規范統籌模式、合理制定補償方案、規范基金使用和明確基金補償范圍等八項內容，以提高基金使用效率和農民受益水平。次年3月，衛生部、財政部聯合下發《關于做好2008年新型農村合作工作的通知》，要求進一步提高新農合的補助標準及進一步改進新農合基金運行體系，維護基金安全。
截至2008年底，有93.57%的縣區實行了新農合制度，參合人口達8.04億，參合率91.05%。至2009年，所有開展新農合的省份的人均籌資標準均已超過100元。
發展完善階段
2010年10月，《中華人民共和國社會保險法》明確新農合制度列為中國三大基本醫療保險制度之一。同期，各級財政補貼部分以年均20%的速度增長，政府不斷出臺文件優化補償方案和提高對參合農民的保障水平，如同年6月衛生部出臺《關于開展提高農村兒童重大疾病醫療保障水平試點工作的意見》，選取兒童急性白血病和先天性心臟病兩類疾病開展參合農民重大疾病保障制度的試點工作。2011年政府對新農合和城鎮居民醫保補助標準均由上一年每人每年120元提高到200元；城鎮居民醫保、新農合政策范圍內住院費用支付比例力爭達到70%左右。2012年出臺《關于加快推進農村居民重大疾病醫療保障工作的意見》，將納入的病種數量增加到20種；次年新農合重大疾病保障制度進一步擴展保障范圍，納入將兒童苯丙酮尿癥和尿道下裂2個病種，病種數量擴展至22種。2012年起，各級財政對新農合的補助標準從每人每年200元提高到每人每年240元。
截至2013年底，18種疾病在全國近90%的新農合統籌地區推開，25%左右的試點地區開展尿道下裂和苯丙酮[tóng]尿癥的病種試點。
2015年2月，為加快推進基本醫保全國聯網和異地就醫結算工作，國家衛生計生委、財政部發布《關于做好新型農村合作醫療跨省就醫費用核查和結報工作的指導意見》，全面推進新型農村合作醫療(（包括衛生計生部門負責的城鄉居民基本醫療保險）異地就醫聯網結報工作，并且制定了《全國新型農村合作醫療異地就醫聯網結報實施方案》。
2016年5月，國家衛生計生委會同財政部聯合印發了《關于做好2016年新型農村合作醫療工作的通知》，部署2016年新農合重點工作。到2016年，參加新農合的人口數量為2.75億人，參合率高達99.36%。
整合發展階段
最早提出城鄉居民醫保制度整合的是2012年11月的黨的十八大會議，次年《國務院機構改革和職能轉變方案》提出應由一個部門總體承擔城鎮職工醫保、城鎮居民醫保和新農合的職責。2015年，黨的十八屆五中全會明確提出要在“十三五”期間實現城鄉居民醫保制度的整合。次年1月國務院發布《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，提出建立“六統一”的城鄉居民醫保制度，即統一覆蓋范圍、統一籌資政策、統一保障待遇、統一醫保目錄、統一定點管理、統一基金管理。
截至2016年底，中國共有29個省、自治區直轄市出臺城鄉居民醫保整合的規劃方案，至2017年，344個地市（不含京、津、滬渝）已有85%的地市出臺了整合方案，其中65%的地市啟動運行。
2018年3月，黨的十九屆三中全會通過《深化黨和國家機構改革方案》，決定組建國家醫療保障局統一管理原分屬不同部門的城鎮職工醫保、城鎮居民醫保和新農合制度，監督管理相關醫療保障基金。
主要原則
自愿參加，多方籌資。農民以家庭為單位自愿參加新型農村合作醫療，遵守有關規章制度，按時足額繳納合作醫療經費；鄉（鎮）、村集體要給予資金扶持；中央和地方各級財政每年要安排一定專項資金予以支持。
以收定支，保障適度。新型農村合作醫療制度要堅持以收定支，收支平衡的原則，既保證這項制度持續有效運行，又使農民能夠享有最基本的醫療服務。
先行試點，逐步推廣。建立新型農村農村醫療保險制度必須從實際出發，通過試點總結經驗，不斷完善，穩步發展。要隨著農村社會經濟的發展和農民收入的增加，逐步提高新型農村合作醫療制度的社會化程度和抗風險能力。
組織管理
組織要求
服務管理
加強農村衛生服務網絡建設，強化對農村醫療衛生機構的行業管理，積極推進農村醫療衛生體制改革，不斷提高醫療衛生服務能力和水平，使農民得到較好的醫療服務。各地區要根據情況，在農村衛生機構中擇優選擇農村合作醫療的服務機構，并加強監管力度，實行動態管理。要完善并落實各種診療規范和管理制度，保證服務質量，提高服務效率，控制醫療費用。
組織實施
主要特點
性質
醫療濟貧制度
20世紀90年代，農民的看病問題日益突出，1998年自費醫療的農民占比高達87.32%，農民因經濟困難看不起病的比例為33.16%，因病致貧、因病返貧的比例達22%。低收入是導致大部分農民生活貧困的直接原因，為此，政府建立新農合制度，通過對中高收入者征稅，將稅收的一部分轉移補貼給農民，幫助他們建立合作醫療基金池，以解決農民病無所醫、因病致貧和因病返貧的問題。
福利誘導型保險制度
福利誘導即參保農民除了獲得原本就屬于參保農民由其個人繳納保費的醫療金之外，還可以享受其他來源的醫療金，包括由政府投入的資金和集體投入的資金，但是參保農民個人必須繳納保費，不參保則不能享受。在新農合制度中，農民個人繳費體現新農合的互助共濟；地方財政資金的投入能起到財政收入的再分配功能，體現新農合的福利性，有利于促進社會公平。因此新農合的政策取向是以家庭為基礎的部分風險的分散，國家給予大額補貼作為誘導。
非純粹的合作醫療保險
該合作醫療保險形式與合作保險有差異：一般的合作保險都是出險后均攤保費，不實行預收保費制，且保險人和被保險人是同一人，而新農合卻是采取預收保費的方式，保險人（政府扮演）和被保險人（農民）分離，這兩個特征使新農合這種合作醫療保險帶有了商業保險的色彩，因此是一種非純粹的合作醫療保險。
特征
政策性
新農合是一項社會政策，其營運主體是政府，以國營為原則，國家和政府負有不可推卸的責任對于確保新農合制度的實施具有重要意義，表現在當新農合基金出現赤字影響其運行時，國家財政負有兜底的責任。
自愿性
自愿是指農民作為被保險人一方對于是否參加新農合可以自由選擇和更改，可以選擇參加新農合，也可以選擇不參加新農合，可以選擇今年參加，明年不參加，也可以選擇今年不參加，明年參加。之所以如此，是因為考慮到農民的保險意識薄弱，對新農合的接受需要循序漸進。
補償性
補償性主要表現在勞動力再生產方面。為了保障勞動力的再生產正常運行，就需保障勞動者的身體機能在受到疾病侵襲后及時有效地恢復。但是，由于農民的現金收入比較低，醫療費用又比較高，因此，農民的身體機能有可能因為看不起病而招致損害，甚至喪失。為保障農民免于病無所醫，實行農村醫療保障，使農民在生病后，能獲得一定比例的醫療費用補償，以助身體機能的恢復，從而使勞動力的再生產得以繼續進行下去。
預防性
新農合從收取保費到保險金給付的全過程，帶有事先儲蓄以預防意外需要的性質。新農合的預防性特色反映在合作醫療基金的建立上。因為通過各方籌措而建立起來的醫療保險基金，可由國家用在每個參保農民身上防范他們在生產和生活中面臨的患病后貨幣收入減少或貨幣支出增加的風險。這種通過投保而實行的保險制度，和側重善后的醫療救助相比，其預防性特色就更加明顯了。未雨綢繆，增強預防性是農民安居樂業和農村經濟發展所必需的。
主要功能
促進經濟增長
根據現代經濟增長理論，勞動者素質的提高能夠促進經濟增長，而新農合可以加強這個因素：一是新農合的實施可以使農民的平均壽命和勞動年限得到延長，相對增加了社會勞動力投入總量；二是患病有醫療，使勞動力的再生產得以順利進行，有利于提高勞動者的素質，從而提高社會的勞動效率。由此可見，新農合不是一種國家負擔，而應當是一種生產性的人力資本的投資。
提高經濟素質
經濟發展既有量的增加，又有質的提高。經濟增長是經濟發展的數量表現，表明社會生產出來的商品和勞務的增加經濟素質的提高是經濟發展的質量表現，表明人們生活水平的普遍提高和社會福利狀況的改善。因此，衡量經濟有否發展，不但要看國民收入總量是否增加，而且還要看國民收入在社會成員中的分配狀況是否改善以及社會福利是否增進。新農合制度可以改善人們的健康狀況，改善收入分配狀況，減少貧困，提高人們的生活質量，這也是促進社會經濟發展的重要內容。
新農合有利于提高經濟素質的功能還可以從人的精神上得到體現，新農合是以互助共濟為主要行為方式的制度，其實質是"我為人人，人人為我”，這是一種先進的獨立道德的體現，有利于協調人與人之間的社會關系，培養人們團結互助共同發展、無私奉獻的精神，從而實現和諧社會。
維系社會安定
新中國成立以后，在農民醫療保障制度缺失的情況下，農民個人和家庭面臨的疾病風險有可能演變成嚴重的社會問題和社會風險，如果放任發展，產生的社會后果不堪設想。因此，無論是從社會發展的角度，還是從防范社會風險的角度，國家都要努力尋求化解農民疾病風險的辦法與措施，通過制度安排以保障所有農民病有所醫。新農合制度的建立正是基于這一出發點，它有利于消除農民的不安全感和不公正感，讓農民能夠無后顧之憂地從事生產和生活，對于縮小城鄉差距、維護社會穩定，進而促進經濟發展具有重要的作用。
財務機制
籌資標準
實行個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制：
資金管理
農村合作醫療基金是由農民自愿繳納、集體扶持、政府資助的民辦公助社會性資金，要按照以收定支、收支平衡和公開、公平、公正的原則進行管理，必須專款專用，專戶儲存，不得擠占挪用。
管理機構
農村農村醫療保險基金由農村合作醫療管理委員會及其經辦機構進行管理。農村合作醫療經辦機構應在管理委員會認定的國有商業銀行設立農村合作醫療基金專用賬戶，確保基金的安全和完整，并建立健全農村合作醫療基金管理的規章制度，按照規定合理籌集、及時審核支付農村合作醫療基金。
收繳劃撥
農村合作醫療基金中農民個人繳費及鄉村集體經濟組織的扶持資金，原則上按年由農村合作醫療經辦機構在鄉（鎮）設立的派出機構（人員）或委托有關機構收繳，存入農村農村醫療保險基金專用賬戶；地方財政支持資金，由地方各級財政部門根據參加新型農村合作醫療的實際人數，劃撥到農村合作醫療基金專用賬戶；中央財政補助中西部地區新型農村合作醫療的專項資金，由財政部根據各地區參加新型農村合作醫療的實際人數和資金到位等情況核定，向省級財政劃撥。中央和地方各級財政要確保補助資金及時、全額撥付到農村合作醫療基金專用賬戶，并通過新型農村合作醫療試點逐步完善補助資金的劃撥辦法，盡可能簡化程序，易于操作。要結合財政國庫管理制度改革和完善情況，逐步實現財政直接支付。關于新型農村合作醫療資金具體補助辦法，由財政部商有關部門研究制定。
補助內容
農村農村醫療保險基金主要補助參加新型農村合作醫療農民的大額醫療費用或住院醫療費用。有條件的地方，可實行大額醫療費用補助與小額醫療費用補助結合的辦法，既提高抗風險能力又兼顧農民受益面。對參加新型農村合作醫療的農民，年內沒有動用農村合作醫療基金的，要安排進行一次常規性體檢。各省、自治區、直轄市要制訂農村合作醫療報銷基本藥物目錄。各縣（市）要根據籌資總額，結合當地實際，科學合理地確定農村合作醫療基金的支付范圍、支付標準和額度，確定常規性體檢的具體檢查項目和方式，防止農村農村醫療保險基金超支或過多結余。
監管方式
加強對農村合作醫療基金的監管。農村合作醫療經辦機構要定期向農村合作醫療管理委員會匯報農村合作醫療基金的收支、使用情況；要采取張榜公布等措施，定期向社會公布農村合作醫療基金的具體收支、使用情況，保證參加合作醫療農民的參與、知情和監督的權利。縣級人民政府可根據本地實際，成立由相關政府部門和參加合作醫療的農民代表共同組成的農村合作醫療監督委員會，定期檢查、監督農村合作醫療基金使用和管理情況。農村合作醫療管理委員會要定期向監督委員會和同級人民代表大會匯報工作，主動接受監督。審計部門要定期對農村合作醫療基金收支和管理情況進行審計。
制度比較
對比商業醫療保險
相似
差異
資料來源
對比社會醫療保險
相似
差異
資料來源
對比城鎮居民醫保
2007年7月10日，國務院頒布《關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》，決定開展覆蓋全體城鎮非從業居民的基本醫療保險制度試點。城鎮居民自愿繳費參保，同時政府給予適當補助。2009年《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》提出2009年全面推行城鎮居民基本醫療保險制度。到2016年末，中國參加城鎮居民基本醫療保險的人數為4.49億人。同年，城鎮居民基本醫療保險和新農合整合為城鄉居民基本醫療保險制度。
相似
從制度層面看：
從管理層面看：
差異
資料來源
存在問題
有研究指出，在部分經濟不發達的地區以及醫療資源有限的地區，新農合的推進受限于政策、經濟條件等，存在明顯缺位：
面臨市場困境
經濟不發達地區存在一定的市場化困境。由于家庭聯產承包制的實施，農村集體經濟被嚴重弱化，導致村民對于本村的發展并不關心，因此出現了制度難以在村內有效推行的情形。同時，鄉鎮衛生室、衛生院被承包或轉讓給個體經營，限制了公共衛生資源的投入，形成農村醫療衛生資源匱乏、衛生基礎建設滯后的局面，從而影響了新農合的進一步推進。同時，部分經濟條件有限的地區，因為地方政府面臨著巨大的財政缺口，導致縣鄉財政運轉困難，無法調撥有效資金進入新農合體系，導致這些地區的農村醫療衛生資源匱乏。甚至，部分地區還出現了有當地村干部違法套取農民新農合補貼的行為，對新農合的推行造成了極大的傷害。
地方政策不足
基層政府的意識不足
農村新農合屬于政府實行的社會公益事業，部分地區的基層政府將醫療衛生支出僅僅作為公共福利消費，在投入時往往難以符合公眾基本需求的客觀標準。部分地區對于農村醫療體系建設往往僅從控制成本的角度人手，卻忽視了衛生投入。同時，由于約束制度不健全，導致部分醫療機構出現明顯漏洞，以收費來彌補資金缺口的“過度服務”的現象使得資源嚴重浪費，也損害了農民的權益。
考評制度不合理
不少農村地區對于基層干部的考核往往從經濟發展、環境保護的角度入手忽視了醫療衛生建設這一領域，導致基層干部對于農村醫療衛生建設的熱情不高，對于新農合不夠重視，出現了醫療政策難以進一步落實的問題。
程序及保障問題
程序及保障問題
新農合的申報登記較為煩瑣，報銷程序也較為麻煩，這給部分文化水平不高的農民帶來了極大的麻煩。城鎮醫保可以通過醫保卡直接繳費再結算，但新農合醫保煩瑣的登記、報銷程序給農民帶來了很多麻煩，因此部分農民對于新農合有意見，甚至不愿意加入新農合體系之中。
由于農村仍存在著較大的貧富差距，一部分貧困家庭，即便通過新農合能夠報銷一部分醫療費用，但遇到嚴重的大病時，他們仍無力負擔，往往選擇放棄治療。這種情況進一步加重了部分農民對于新農合的不理解。
保障水平有限
新農合的特點在于大病統籌兼顧小病理賠，因此不少常見疾病無法納入報賬系統。而對于農民而言，多數疾病并非大病，通常都是門診和因農業勞動而產生的跌打損傷等，但這些內容未包含在新農合體系之中，農民感到實際受益沒有預想的那么大，所以對于新農合的熱情不高。
了解不足，社會滿意度低
新農合屬于社會保險體系，它強調的是保障社會整體，而非個人。所以，受益的農民和政府補助資金來源的納稅人的滿意度對其成功與否具有舉足輕重的作用。但是，正因為如此，部分農民對于新農合產生了誤解，認為是把自己的保險金拿去補償別人，因此不愿意參與新農合項目。同時，由于不了解報銷的流程也導致了參保人滿意度不高。
外出打工的保障有限
多數農村大部分青年或中年的勞動力外出打工，出現大量的空心村。這些外出打工的農民在打工所在地患病時，往往因為無法異地使用新農合，無法享受到實惠，因此熱情大為降低。
參考資料 >
國務院辦公廳轉發衛生部等部門關于建立新型農村合作醫療制度意見的通知.中國政府網.2023-09-08
“大病醫保”之路.微信公眾平臺.2025-05-21
關于加快推進新型農村合作醫療試點工作的通知 .國家藥品監督管理局.2023-09-08
2012年新農合財政補助標準提至每人每年240元.南京醫科大學公共衛生突發事件咨詢服務與研究中心.2025-07-10