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來源：互聯網

保障性住房是指由政府主導建設或籌集，并限定建設標準和租金、銷售價格，向符合條件的保障對象提供的住房，旨在解決他們的住房困難，提高居住水平。保障性住房主要包括公共租賃住房、經濟適用住房、限價商品住房和共有產權住房等類型。

1994年7月，《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》發布，成為保障性住房制度的起點。1998年，中國進行了城鎮住房制度改革，具有社會救濟性質的保障性住房正式取代了此前實行的福利分房制度。隨著2011年1000萬套保障房任務收官，于2011年12月北京、上海市等地密集出臺保障性住房管理新政，瞄準保障性住房資格造假、騙購騙租分配亂象重拳出擊。2023年12月，中央經濟工作會議強調，加快推進保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設、城中村改造等“三大工程”。2024年5月17日，中國人民銀行設立3000億元保障性住房再貸款，支持地方國企以合理價格收購已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房。10月17日，住建部部長倪虹在國務院新聞辦公室舉行新聞發布會上表示，為了適應生育二孩的需要，支持地方結合實際，增加保障對象住房面積，各城市政府結合當地實際，優化完善房地產政策同時，一定要加大保障力度，兜牢住房保障底線。到2024年年底，計劃讓450萬青年人、新市民能夠住進保障性住房。截至2024年末，全國已累計籌集172萬套（間）配售型保障性住房、保障性租賃住房和公租房。

推進保障性住房建設是住房供給側結構性改革的重要舉措，對實現全體人民住有所居、促進社會和諧穩定具有重大意義。

建設歷程

初步建立

1994年7月，《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》發布，提出建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系，這是保障性住房制度的起點。

1995年2月，《國務院辦公廳關于轉發國務院住房制度改革領導小組國家安居工程實施方案的通知》發布，提出以大中型城市為重點，有計劃、有步驟地推進、實施安居工程。安居工程的建設將住房商品化與住房保障體系建設結合。

發展和完善

2003年國家進一步推進住房市場化改革，將經濟適用房由“住房供應主體”修改成“具有保障性質的政策性商品住房”，同時確立房地產業作為國民經濟支柱性產業。逐步實現多數家庭購買或租賃商品房，根據市場需求采取有效措施加快商品房市場發展，提高商品房在市場中的供應比例。

規范和強化

“十一五”（2006年-2010年）期間，中國以廉租住房、經濟適用住房等為主要形式的住房保障制度初步形成。2008 年11 月，《住房保障法》的立法工作正式寫進了第十一屆全國人大常委會五年立法規劃中，這是我國保障性住房法律層面統一立法的首次嘗試。2010年6月，住房城鄉建設部等七部門聯合出臺《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》，彌補了長期以來“夾心層”住房政策缺位。2012年3月，為了推動住房保障立法的盡快完成，國務院在當年立法工作的通知當中，提出要修訂并盡快出臺《基本住房保障條例》。2013年12月，住房城鄉建設部、財政部、國家發展改革委發出《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，廉租房和公共租賃房自2014年起并軌運行，統稱為公共租賃住房（簡稱公租房）。2014年3月，總結全國各城市的保障性住房實踐經驗，并借鑒全國歷年來的住房保障政策文件，國務院法制辦公布了《城鎮住房保障條例（征求意見稿）》。2015年中國提出 “以改善群眾住房條件為出發點和落腳點” 的政策目標定位，強調了保障性住房的重要性。

“十三五”（2016年-2020年）期間各地通過棚改、公共租賃房實現對困難家庭的兜底保障，通過政策性租賃住房、共有產權住房，不斷豐富住房供應渠道，著力解決困難群體和新市民住房問題，建成了世界最大的住房保障體系。

“十四五”（2021年-2025年）規劃確立了重點建設保障性租賃住房的發展方向。“十四五”時期，中國初步計劃建設籌集保障性租賃住房近900萬套（間），預計可解決2600多萬新市民青年人的住房困難，預計可完成投資3萬億元左右。

落實和推進

2024年3月2日，住房城鄉建設部相關負責人日前表示，國家層面保障性住房的政策體系已經齊備，關鍵是抓好落實。各地要加快建立輪候機制，摸清工薪收入群體需求，以需定建，有力有效有序推進保障性住房建設，加快推進保障性住房建設是黨中央、國務院作出的重大決策部署，是堅持以人民為中心發展思想的生動實踐，是適應我國房地產市場供求關系發生重大變化的新形勢推出的有力舉措。加大保障性住房建設和供給，有利于加快構建房地產發展新模式，完善“保障+市場”的住房供應體系，滿足工薪收入群體剛性住房需求。截至2024年3月24日，全國已有35個城市報送首批保障房建設計劃。同年5月17日，中國人民銀行副行長陶玲在國務院政策例行吹風會上表示，央行會設立3000億保障性住房再貸款，鼓勵引導金融機構按照市場化、法治化原則，支持地方國有企業以合理價格收購已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房。6月11日，淮南市探索試點了國有企業收購空置商品住房用于保障性住房。6月24日，江門市推進保障性租賃住房工作聯席會議辦公室印發《關于征集商品房用作保障性住房的公告》，提出按照“政府主導、市場化運作”工作思路，“市場化、法治化”和雙方自愿原則，擬由市、縣兩級國有企業作為收購主體，以合理價格（以同地段保障性住房重置價格為參考上限）在江門市相應行政區域內征集已建成未出售的商品房用作保障性住房。8月7日，深圳市市安居集團發布通告，集團所屬企業擬向深圳市域（不含深汕特別合作區）征集商品房用作保障性住房項目，主要征集目標為貼近區域發展核心片區、滿足生活便利、戶型面積在65平方米以下的商品房項目。截至2024年8月末，已有超過60個城市通過各種形式表態支持地方國有企業收購存量商品房作為保障性住房，其中2024年第二季度和第三季度分別有27個和26個城市。10月17日，國務院新聞辦公室舉行新聞發布會，住建部部長倪虹在會上表示，為了適應生育二孩的需要，支持地方結合實際，增加保障對象住房面積，各城市政府結合當地實際，優化完善房地產政策同時，一定要加大保障力度，兜牢住房保障底線。到2024年年底，計劃讓450萬青年人、新市民能夠住進保障性住房。11月18日，廣州安居集團公告，在廣州市范圍內收購滿足90平米以下的存量房作為保障商品房。截至2024年末，全國已累計籌集172萬套（間）配售型保障性住房、保障性租賃住房和公租房。

2025年11月，住建部召開全國城市更新工作推進會。住建部部長倪虹表示，城市更新是推動城市高質量發展的綜合性、系統性戰略行動，要著力在規劃、資金、運營、治理四方面下功夫，因地制宜、探索創新，持續推進城市更新行動。

基本概念

定義

保障性住房是指中國城鎮住宅建設中較具特殊性的，由政府統一規劃、統籌，提供給特定的人群（主要是中低收入住房困難家庭）使用，并且對該類住房的建造標準和銷售價格或租金標準給予限定，起社會保障作用的一類住房。

位置規劃

保障性住房規劃的核心是確定保障對象及其需求。“十三五”期間（2016年-2020年），中國保障性住房開發片區以城市邊緣為主。在 “十四五”（2021年-2025年）的規劃藍圖中，各地市對住房空間布局進行了優化，增加了中心城區住房供應量的比重，將保障性住房的選址向副中心和中心城區內收，使新建成的保障性住房更靠近城市居民的工作地點，真正為城市居民提供更便利、更完善、更全面的保障性服務。

租購原則

政府對租賃和購買保障性住房的家庭或個人在戶籍、家庭人均年收入、資產等方面有硬性要求。

注：表中所有“本市”均表示住房困難家庭所申請保障性住房所在的市。

作用

民生

政府推出的保障性住房政策通過“多層次、多渠道、多方式”住房保障制度為低收入群體、“夾心層”家庭解決住房難題，降低生活成本。以中國上海市為例，自中國共產黨第十八次全國代表大會（2012年11月）至2022年10月，上海市廉租住房受益家庭累計達14萬戶，在保家庭4萬戶。上海市主要通過發放租金補貼的方式支持廉租家庭自行租賃市場化房源解決居住困難，對所有經審核符合條件的申請家庭，無需輪候，均在第一時間予以保障，并且將有限的實物配租房源主要面向孤老、重大病、中重度殘疾、社會優撫等特殊廉租家庭供應。為解決新市民、青年人階段性住房困難，上海市累計建設籌措保障性租賃住房36.3萬套（間）、已供應19.8萬套（間），計劃到“十四五”期末（2025年）累計建設籌措60萬套（間）。

產業帶動

近年來，保障性住房建設領域開展裝配式建筑的探索實踐，為全面帶動建設行業全產業鏈向綠色化、工業化、智慧化、國際化方向發展起到引領作用。全力推動裝配式建筑發展，不僅可以激發經濟新增長點，還催生了豐富多樣的預制品部件、裝配式裝修、數字化設計、建筑機器人、智能裝配設備等一批新興產業。

以深圳市為例，截止到2023年5月，深圳市人才安居集團已累計開工項目85個，建筑面積1308萬平方米，開展13項模塊化建筑系列課題研究。深圳的“鳳凰英薈城”項目使用裝配式建筑方法，各塔樓裝配率均超過70%。同時，該項目還首次采用裝配式裝修，十幾天就能完成一套房的裝修，不需要水泥等建材，所有板材在工廠進行標準化生產，不會帶來膠水等污染，更加環保。深圳龍華樟坑徑保障性住房項目是中國首個百米高層混凝土MiC（模塊化集成建筑）保障性住房項目，創新采用模塊化建筑技術，全過程智慧建造。該項目將建筑整體拆分為6028個獨立空間單元，30分鐘拼裝一個模塊、兩個小時組合一套房、一年完成5棟百米高樓建設，建設周期僅為傳統建造方式的三分之一，還可以節省70%以上的現場用工量，減少超過75%的建筑廢棄物。

市場運作

住房問題如果完全依靠市場來調節，一定程度上將導致一些中等收入的家庭不能滿足基本的居住需求，從而影響社會的和諧與穩定，建設保障性住房是一種行之有效的應對措施。保障性住房體系滿足了中低收入家庭的居民對改善居住環境的要求，更多對住房有剛需的家庭選擇保障性住房可以降低商品房市場的熱度，達到平抑房價的作用。

影響

政治影響

2016年中國的中央經濟會議指出了房子是用來住的，不是用來炒的定位。保障性住房為住房困難家庭提供租賃、購買的選擇，減少了商品房的市場需求量，避免了房地產市場價格虛高和大幅波動，遏制了“炒房”現象。

經濟影響

發展保障性住房減少了中低收入者的住房支出，讓他們有機會增加消費性支出，，提高居民消費水平，助力經濟“內循環”。同時，保障性住房避免了房地產市場價格過快上漲，維護了宏觀經濟的穩定。

保障性住房對經濟的拉動是通過對一系列行業的投資和消費實現的。房地產產業鏈漫長, 能帶動建筑業、金融保險業、租賃和商務服務業、建材業、裝潢業、冶金業、機械制造業、電子業、家具業、家用電器業、交通業、通訊業、中介服務業 (包括房地產咨詢、估價、物業管理等) 等相關產業發展。

社會影響

從2008年到2020年，中國各類棚戶區改造住房累計開工5000多萬套，上億名居民受益。截至2020年底，中國累計2200多萬困難群眾領取了租賃補貼，大多數城市中享受居民最低生活保障制度、同時家庭人均住房面積不足10平方米的困難家庭已經在根本上改善了居住條件，這可以解決他們的后顧之憂，使他們安居樂業。

保障性住房項目體量大，每個保障性住房項目建成，勢必都會帶動周邊幼兒園、學校、菜市場、醫療機構、社區服務站、污水處理提升泵站等基礎設施的配套建設，不僅在建設和運營階段都能提供大量的就業崗位，減少失業人數，維護社會穩定；還帶動教育和醫療等資源向保障性住房周邊聚集。

問題

對前期工作不夠重視

在保障性住房項目完成前期的選址、確定項目規模、施工方案、對效益進行測算、完成經濟技術分析后，常常發現由于對前期工作不夠重視，沒有進行充分嚴謹的論證，導致在后續項目實施階段再對前期工作進行返工，影響項目進度，浪費社會資源。

資金壓力大

土地建設成本較高，資金籌措難。目前，中國保障性住房建設資金的主要來源是：中央專項補助資金、各級政府財政撥款、土地出讓凈收益的10%(不低于10%)、住房公積金增值收益扣除計提貸款風險準備金和管理費用后的全部余額及社會捐贈。除了土地出讓收益的10%是固定來源，其他資金來源所能籌措的資金量不穩定，加大了地方政府對保障性住房的規劃難度和地方財政的資金風險。

質量隱患

雖然政府一再要求開發商要依照商品房的標準去建造保障性住房，甚至希望建造保障性住房要高于商品房標準，但在具體建設過程中，一些開發商為了牟利偷工減料。中國保障性住房曾出現房屋屋板漏水、承重墻開裂現象，一些嚴重的地方，甚至出現陽臺墻體酥脆、混凝土質量不合格的問題。一些保障性住房住戶在入住之后，發現衛生間地面漏水、管道開裂、房屋保溫不嚴、馬桶水龍頭等配套設施質量差、門窗關閉不嚴的問題時有發生。另有一些保障性住房因為建設時配套道路不達標，水電無法入戶，以致空置多年，無法解決，不僅浪費資金，更浪費大量人力物力。

選址偏僻設施落后

保障性住房投資收益率低，各地政府缺乏開發建設的積極性，社會資本參與度不夠。地方政府為了獲得更可觀的土地出讓金，通常會把區位較好的地塊賣給商業地產開發商，保障性住房只能被規劃建設在城鄉結合部甚至是更偏遠地帶，造成規劃選址不合理，配套設施不完善，交通不便，居住體驗差的問題。

居住隔離

保障性住房的集中布置使中低收入群體在空間上形成被動聚集，產生居住隔離。保障性住房集中在郊區增加了低收入人群的通勤成本，使低收入人群活動受限，影響他們與城市居民的正常交往，降低他們獲取優質教育、醫療等資源的機會，形成身份隔閡。

管理漏洞

對于項目全過程管理的研究不夠深入，參與項目管理的高級人才較少，缺乏具備統籌能力的高層次管理梯隊。政府建設保障性住房的項目大多數委托給了第三方房產開發商，雙方在建設理念上有著根本性的利益沖突，政府希望施工單位建的房子成本低、速度快、質量好，施工單位卻只追求速度和利潤最大化。雖然政策上已開通社會公眾監督渠道，但對施工過程的監管，仍是以政府部門為主，各監管部門權責不清，沒有統一的標準，缺乏溝通，影響監管效率。

缺少法律約束力

截止到2023年6月，中國保障性住房的約束性文件以政策為主，缺少法律層面的構建。雖然現階段各地針對保障性住房工程建設標準與質量紛紛出臺了相關文件，但政策和法規之間還存在交叉和空白。保障性住房建設工程量大、涉及面廣，在具體執行過程中，部分開發商“巧妙”利用法律漏洞，由于無法可依，使政府陷入被動局面。

總結推廣不足

保障性住房的建設完成后，對后續住戶的居住體驗情況反饋收集不足，缺乏對規劃、選址、設計、建造、管理等方面經驗的總結，尤其是對優秀經驗的推廣力度不足。

解決措施

提供豐富優惠政策

在保障性住房的建設與運營過程中，要充分發揮政府的宏觀作用，分別加大中央財政撥款和地方財政投入的力度，在減稅等優惠政策上向那些大力發展保障性住房的地方政府和能保質保量并使用創新環保的方式建造保障性住房的開發商傾斜。

設計完善的多元混居

在規劃布局方面，繼續推廣保障性住房與普通商品房在同小區內搭配建設的方式，形成多元混居，逐步消除居住隔離。使中低收入人群融入到正常的社會生活中，和社會其他人群正常交往。

完善配套設施

堅持以人為本，控制居住地塊規模，適當加大路網密度，使居民能夠以更短的步行距離到達周邊的服務設施或公交站點，同時緩解交通壓力。充分考慮住房保障家庭的現實需要，優先完善保障性住房市政公共服務配套設施，更加公平享受教育、醫療、就業等各方面的社會福利。

實施宏觀政策調控

健全保障性住房制度頂層設計。更加合理的確定保障標準，加強政府兜底保障，對低保、特困家庭實現應保盡保，提高保障質量。制定長期、科學化的保障計劃，通過前期公開、廣泛征詢、制定中長期保障性住房發展戰略，兼顧短期與長期的利益關系。制定統一的保障性住房建設指引并嚴格落實，有效監督各方主體規范運行。

法規監管

質量監管

2022年中國住房和城鄉建設部發布了《關于加強保障性住房質量常見問題防治的通知》，從制度層面對保障性住房的工程建設標準劃定底線要求，制定了便于監督檢查的技術要點。此后，各地均針對加強保障性住房質量監管展開了行動。比如許昌市，2022年在建的保障性住房項目實現了每個項目均派駐監督人員，采用巡查與抽查相結合的管理方式，增加了鋼材、墻體材料、預拌商品混凝土、節能保溫材料等各類原材料的抽檢頻次，不允許使用抽檢不合格的原材料。

退出機制

根據2014年《城鎮住房保障條例（征求意見稿）》關于退出機制的要求，租賃期滿未續租、不再符合保障條件以及違規使用保障性住房的，應當予以騰退。連續租賃不少于5年且符合購買條件的，如果當地政府允許保障性住房租轉售，可以選擇購買。購買保障性住房未滿5年且確需轉讓的，由當地政府回購；購買保障性住房已滿5年且當地政府允許轉讓的，可以按照合同約定的產權份額向政府補繳相應價款后進行轉讓，政府在同等條件下享有優先購買權。同時，如果當地政府允許，保障性住房購房人在購房5年后也可以按照合同約定的產權份額補繳相應價款后取得完全產權。

地方政策

2024年7月5日，昆明市人民政府辦公室印發《優化昆明市房地產市場平穩健康發展政策措施》，提出，按照“以需定購、雙方自愿”的原則，由國有企業收購已建成未出售的存量商品住房用作保障性住房，解決工薪收入群體、引進人才的住房問題。

類似概念

商品房

商品房是指按法律、法規及有關規定可在市場上自由交易，不受政府政策限制的各類商品房屋，包括新建商品房、二手房等。商品房在中國興起于20世紀80年代，截止到21世紀20年代仍是最為常見的房屋種類。

公營住房

1951年日本出臺了《公營住房法》, 開始以地方建設、中央指導的形式進行公營住房的建設，并迅速進入新建高峰期, 補齊了住房供應缺口。隨著住房供應總規模的增加, 公營住房的新建規模逐漸降低。公營住房只提供租賃服務，申請手續簡單，其租金較低，約為市場價的三分之一，因此盡管公營住房普遍存在位置和房型不佳的問題，仍然供不應求, 只能用抽簽的方法解決名額分配問題。

公團住房

1955年日本《住宅公團法》出臺后,日本中央政府開始統籌建設公團住房, 并交由都市再生機構 (UR) 運營。公團住房主要面向中低收入家庭，租金約為市場價的50-60%, 低于市場價的部分由政府補貼。公團住房住戶與周邊業主享有同等公共服務權利, 要求一個家族入住公團住房不能超過三代, 且家庭年收入不得高于350萬日元。除了主要考慮收入因素, 還考慮照顧弱者, 比如新婚家庭、單親家庭、殘疾人等。公團住房每十年進行一次外觀翻新, 但仍有居住者反饋其過于破舊, 加上部分房子位置不佳, 造成了空置問題。