收容教養制度是對實施了犯罪行為但不滿16周歲不予刑事處罰的人由政府進行收容、集中教育管理的一種強制性的教育改造行政措施。
我國《刑法》第十七條規定：因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令他的家長或者監護人加以管教；在必要的時候，也可以由政府收容教養。
2020年12月26日，歷經三次審議，十三屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過修訂后的預防未成年人犯罪法。該法共七章68條，將于2021年6月1日起施行。修訂后的預防未成年人犯罪法，如將原來兩部法律中規定的‘收容教養’措施改為專門矯治教育。
收容教養制度自確立以來，對教育和挽救違法犯罪少年，預防少年違法犯罪，維護社會治安發揮了重要的作用。但是，有關收容教養的法律規定過于原則，對收容教養的性質、期限、適用對象、適用條件、決定程序、執行機關等重大問題都沒有做明確、具體的規定，嚴重影響收容教養工作的正常開展。
制度的制定
收容教養制度是中國特有的對少年犯罪人進行收容，集中教育管理的一項制度。最早可追溯至1956年2月7日最高人民檢察院、最高人民法院、內務部、司法部、公安部《對少年犯收押界限、捕押手續和清理等問題的聯合通知》，其中規定，在少年犯管教所收押的人員中，其犯罪程度不夠負刑事責任的，對無家可歸的，應由民政部門負責收容教養；刑期已滿的少年犯，無家無業又未滿18周歲的，應介紹到社會救濟機關予以收容救濟。當時的收容教養主要是安置無家可歸的少年犯的一種社會救濟措施，不具有我國現代意義上的收容教養性質。
1960年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關于對少年兒童一般犯罪不予逮捕判刑的聯合通知》提出：“今后少年兒童除犯罪情節嚴重的反革命犯、兇殺、放火犯和重大的慣竊犯以及有些年齡較大，犯有強奸幼女罪，情節嚴重，民憤很大的應予判刑外，對一般少年兒童違法犯罪的，不予逮捕判刑，采取收容教養的辦法進行改造?！币话阏J為我國具有現代意義的收容教養制度是1960年正式創立的。這時收容教養經常與勞動教養和收容遣送混用。
1979年《刑法》第一次從法律上確立了收容教養制度，《刑法》第14條第4款規定：“因不滿十六歲不予處罰的，責令他的家長或者監護人加以管教；在必要的時候，也可以由政府收容教養”。但是該條對于收容教養的適用對象、適用條件、適用程序等規定過于原則。
之后，公安部陸續出臺了一些涉及收容教養的文件，對一些內容作了粗略的規定。這些文件由于頒發于不同歷史時期，比較零散，有些甚至互相抵觸。1982年印發的《公安部關于少年犯管教所收押、收容范圍的通知》規定，對確有必要由政府收容教養的犯罪少年，應當由地區行署公安處或直轄市公安局審批，遇有不滿14周歲等特殊情況，必須報請省、自治區、直轄市、自治區公安廳、局審批。收容教養的期限為1至3年。少年犯管教所負責執行。1983年監獄和勞動教養場所的管理工作由公安部劃歸司法部承擔，收容教養的執行也從公安部劃歸司法行政機關。1986年司法部頒布的《少年管教所暫行管理辦法（試行）》將“少年犯管教所”改為“少年管教所”，繼續收押和教育改造少年犯和被收容教養人員。1996年司法部決定將收容教養人員移至勞動教養場所執行。
1991年《中華人民共和國未成年人保護法》第39條規定：“已滿十四周歲的未成年人犯罪，因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令其家長或者其他監護人加以管教；必要時，也可以由政府收容教養”。該條文的已滿十四周歲是否是對1979年《刑法》第14條第4款的修改，將收容教養的適用對象限定在已滿十四周歲的少年犯罪人員，實踐中存在不同的認識。公安部1993年下發了《公安部關于對不滿十四歲的少年犯罪人員收容教養問題的通知》，明確規定1979年《刑法》第14條第4款中規定的“不滿十六周歲”的人既包括已滿14周歲犯罪，也包括未滿十四周歲的犯罪，不負刑事責任的人。
1995年10月23日《公安機關辦理未成年人違法犯罪案件的規定》第28 條規定:“未成年人違法犯罪需要送勞動教養、收容教養的，應當從嚴控制，凡是可以由其家長負責管教的，一律不送?！币簿褪菍κ杖萁甜B的適用堅持“從嚴控制”的原則，凡是家庭有實際管教條件的，由家長負責管教，這有利于保護未成年人的合法權益。
1997年刑法修改后，仍然在《刑法》第17條第4款規定：“因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令他的家長或者監護人加以管教，在必要的時候，也可以由政府收容教養。”同時，《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》第38條也規定：“因不滿十六歲不予刑事處罰的，責令其家長或者其他監護人加以管教，必要時，也可以由政府收容教養。”可以說，刑法和預防未成年人犯罪法是中國收容教養制度的主要法律依據。但由于缺乏系統具體的規定，缺少配套的法規、規章，在實踐中出現了一些問題，影響到收容教養制度的正確有效實施。
收容教養制度的內容
性質
《刑法》《中華人民共和國未成年人保護法》對收容教養制度的性質沒有作出明確規定，實踐中存在很大的爭議。公安機關認為，收容教養決定是刑事執法行為。收容教養是刑法規定的對特殊年齡段的犯罪行為人的一種特殊的處理措施，體現了國家對未成年人的特殊保護。收容教養的法律依據是刑法，對實施了犯罪行為，只是因為年齡原因不予刑事處罰，而給予收容教養的行為，應當屬于刑事執法行為。對公安機關的刑事執法活動，應由檢察機關進行監督，而不應當作為行政案件提起行政訴訟。人民法院則認為，收容教養決定是具體的行政行為，收容教養的決定是由地級以上人民政府公安機關做出的，人民法院應當將收容教養案件作為行政訴訟的受理范圍。
理論界對收容教養的性質也存在認識分歧，主要有刑事處罰、行政處罰、強制措施、司法保護措施等觀點。因為現行《刑法》第17條第4款關于收容教養制度的規定已經將收容教養排除在刑事處罰之外，收容教養并不在《中華人民共和國行政處罰法》規定的行政處罰之列，且收容教養的主要的功能應是救濟性而非處罰性，在此對刑事處罰、行政處罰說不展開論述。
強制措施說分為兩種情況，一種觀點認為收容教養是行政強制措施，主要的理由是：（1）收容教養制度具有行政性，由地級以上人民政府公安機關決定；（2）收容教養具有強制性，是為幫助犯罪少年擺脫犯罪誘因的控制，改變不良習慣和行為而強制收容，在執行場所被依法限制人身自由。另一種觀點是收容教養是一種刑事強制措施，主要的理由是：（1）收容教養對象是觸刑少年，無疑具有刑事性；（2）被收容教養的少年須在一定場所和期限內接受教育改造，人身自由受限，所以又帶有強制性。
刑事司法保護措施說的理由有三：（1）收容教養具有刑事性，收容教養的適用對象是犯罪少年，適用法律依據主要是刑事法律；（2）收容教養具有強制性，理由同強制措施說。（3）收容教養具有保護性，根據1997年《刑法》等有關法律規定，對不滿16周歲不予刑事處罰的犯罪少年，應優先考慮由其家長或者監護人加以管教；有關的法律規定要求對收容教養對象貫徹“教育、感化、挽救”的方針，以教育改造為主；《中華人民共和國未成年人保護法》將有關收容教養的規定置于“司法保護”一章中，這都體現了收容教養的司法保護性。
對象
1956年《對少年犯收押界限、捕押手續和清理等問題的聯合通知》中規定，“少年犯管教所僅限于收押管教十三周歲以上未滿十八周歲的少年犯”，“如其犯罪程度尚不夠負刑事責任的，……，對無家可歸的，則應由民政部門負責收容教養。”“刑期已滿的少年犯，應當按時履行釋放手續?！瓱o家無業又未滿十八周歲的應介紹到社會救濟機關予以收容教養?！笨梢娫诋敃r，收容教養的對象有二類：一是十三周歲以上未滿十八周歲的少年犯，其程度尚不夠負刑事責任，且無家可歸的；二是未滿十八周歲但刑期已滿的少年犯，且無家無業。
1979年《刑法》第14條第2款規定，對于不滿十六歲的人犯罪但不追究刑事責任的，在必要的時候，可以由政府收容教養。這一規定將收容教養的對象限定在十六歲以下的人犯罪但不需要追究刑事責任的范圍，完全排除了1956年《聯合通知》中的第二類收容教養的對象。1993年公安部《關于對不滿十四歲的少年犯罪人員收容教養問題的通知》明確規定，對未滿十四歲的人犯有殺人、重傷、搶劫、放火、慣竊罪或者其他嚴重破壞社會秩序罪的，應當依照原《刑法》第十四條的規定辦理，即在必要的時候，可以收容教養。
現行《刑法》第17條第4款對收容教養的規定并列于第17條前3款之后，收容教養的適用對象涉及到第17條第4款與前三款尤其是第17條第2款的聯系問題，由于對法條關系的不同理解，理論界與實踐中對于收容教養的適用對象范圍形成不同看法，可以歸納為狹義說、廣義說以及折中說。其一，狹義說。該觀點視《刑法》第17條為一個整體，認為該條第4款延續第2款的規定，即《刑法》第17條第4款所指的“不滿十六周歲”首先應當滿足“已滿十四周歲”這一限定條件。因此，收容教養僅適用于已滿十四周歲不滿十六周歲的觸法未成年人。1991年《中華人民共和國未成年人保護法》第39條對《刑法》第17條第4款的理解即采取此種觀點。其二，廣義說。該觀點將《刑法》第17條第4款與其他條款區分開來獨立適用，主張直接從字面對該條款進行理解，認為對于觸法未成年人無需區別對待，凡是不滿十六周歲的未成年人只要故意實施了刑法規定的犯罪行為都可以適用收容教養。其三，折中說。該觀點認為收容教養屬于設施內處遇措施，相對而言強制性較強，有必要對其適用范圍加以限制，但所加限制不必完全拘泥于第17條第2款，收容教養的適用對象除狹義說所指的已滿十四周歲未滿十六周歲的觸法未成年人外，還包括未滿十四周歲的實施了八種嚴重罪行的未成年人。
條件
關于收容教養的條件，并無明確的法律規定。根據1995年10月23日公安部《公安機關辦理未成年人違法犯罪案件的規定》第28條：“未成年人違法犯罪需要送勞動教養、收容教養的，應當從嚴控制，凡是可以由其家長負責管教的，一律不送。”但修訂刑法第17條第4款仍然僅規定“在必要的時候，也可以由政府收容教養?！睂τ谌绾尾潘闶恰氨匾臅r候”，沒有明確規定。除了“在必要的時候”這一抽象模糊的條件外，在現有法律法規找不到其他具體規定。這就難以避免實踐中收容教養的隨意性。因此，應對“在必要的時候”加以明確具體的說明，以防止收容教養的隨意性。
程序
《刑法》第17條第4款規定，對于因不滿十六歲不予刑事處罰的，在必要的時候，可以由政府收容教養。這似乎可以認作是收容教養審批權屬的法律依據。在司法實踐中收容教養的決定一般是由公安機關作出的，然后送收容教養機構執行。究竟是應當由人民政府決定，還是應當由公安機關決定，亦或應當由人民法院在判決不予刑事處罰的同時一并決定收容教養，學界中存在著不同的觀點。
場所
縱觀我國收容教養的沿革歷史，執行場所不斷變更。1996年之前，被收容教養的少年是放在少年管教所執行，1996 年以后，被收容教養少年都放在勞動教養場所執行。上海市于1996 年8月建立了全國第一家專門性的少年教養所——上海市少年教養所，此后其他一些省市相繼建立專門的少年教養所（院），如遼寧省少年教養院、廣州市少年教養所。1999年12月，司法部公布了《少年教養工作管理辦法（試行）》，進一步規范少年教養工作。在勞動教養制度被廢止之前，在很多地方，被收容教養少年都是放在少年教養所執行。我國收容教養的執行體制各地差異很大，有的地方將收容教養人員送進工讀學校進行教育，有的則送進收容所，有的則是在少年犯管教所等。
（1）在工讀學校執行的情況。1987年6月17日國務院辦公廳轉發國家教委、公安部、共青團中央《關于辦好工讀學校的幾點意見》中規定：“工讀學校的招生對象是十二周歲至十七周歲有違法或輕微犯罪行為，不適宜在原校，但又不夠勞動教養、少年收容教養或刑事處罰條件的中學生。”從該規定看，收容教養在工讀學校執行顯然有抵觸。
（2）在收容所執行的情況。這種辦法達到了收容的目的，但教養的力度不大。隨著收容審查制度的終結，在收容所執行的情況也一去不復返。
（3）在少年犯管教所執行的情況。這是較長時期內最普遍的執行場所。其依據是1982年公安部《關于少年犯管教所收押、收容范圍的通知》，規定“今后少年犯管教所只收押和收容下列兩種人：一是由人民法院判處有期徒刑、無期徒刑的年滿十四歲和不滿十八歲的少年犯；二是根據刑法第14條的規定，由政府收容教養的犯罪少年。”這一規定實際上確定了收容教養的場所就是少年犯管教所。少年犯管教所關押的不僅僅是收容教養的犯罪少年，還包括受到刑事處罰的少年犯。盡管1996年1月22日司法部《關于將政府收容教養的犯罪少年移至勞動教養場所收容教養的通知》規定，收容教養人員要與少年犯分別關押，由勞教所負責管理，但從當前的實際情況看，仍有部分收容教養人員與少年犯關押在一起。
方式
中國收容教養的方式較為單一，只有一種方式，即剝奪人身自由，區別僅在于期限的長短。收容教養制度的首要目的是要通過收容這一方式，教育犯罪少年，使其成為守法的自食其力的公民。這一目的只有通過有效的教育來實現。可以說，收容教養的核心在“教”，教育工作應當是收容教養制度最重要的內容，它的成功與否直接關系到收容教養制度目的的實現?！额A防未成年人犯罪法》第39條規定：“未成年人在被收容教養期間，執行機關應當保證其繼續接受文化知識、法律知識或者職業技術教育；對沒有完成義務教育的未成年人，執行機關應當保證其繼續接受義務教育?！薄?a href="/hebeideji/5755801334968267509.html">中華人民共和國教育法》第40條規定，“國家、社會、家庭、學校及其他教育機構應當為有違法犯罪行為的未成年人接受教育創造機會?！北皇杖萁甜B人員不應當被剝奪受教育的權利。
期限
1982年3月23日下發的《關于少年犯管教所收押收容范圍的通知》中規定，收容教養的期限一般為一至三年。1997年公安部在《關于對少年收容教養人員提前解除或減少收容教養期限的批準權限問題的批復》中還規定，在執行過程中不能對少年收容教養人員加期。如果收容教養人員在收容教養期間有新的犯罪行為，符合收容教養條件的，由公安機關對新的犯罪行為作出收容教養的決定，并與原收容教養的剩余期限合并執行，但實際執行期限不得超過四年。
區別
收容教養與收容教育、勞動教養并列，因此有近似的地方而又有所區別。
（1）適用法律不同。收容教養的法律依據是刑法，勞動教養的依據是行政管理的法律法規，收容教育是依據《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》；
（2）教養對象不同。收容教養的對象為16周歲以下的人，勞動教養對象則為16周歲以上的人，收容教育對象為14周歲以上的人；
（3）教養方式不同。對收容教養人員，重在教育、挽救，對勞動教養人員則實行強制勞動改造，對收容教育人員進行法律、道德教育和生產勞動，使之改掉惡習。
法律
《中華人民共和國刑法》（2020年已被修改）
第17條第4款：因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令他的家長或者監護人加以管教；在必要的時候，也可以由政府收容教養。
《中華人民共和國未成年人保護法》（1991年已被修訂）
第二十九條對流浪乞討或者離家出走的未成年人，民政部門或者其他有關部門應當負責交送其父母或者其他監護人；暫時無法查明其父母或者其他監護人的，由民政部門設立的兒童福利機構收容撫養。
第三十九條已滿十四周歲的未成年人犯罪，因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令其家長或者其他監護人加以管教；必要時，也可以由政府收容教養。
第四十四條人民檢察院免予起訴、人民法院免除刑事處罰或者宣告緩刑以及被解除收容教養或者服刑期滿釋放的未成年人，復學、升學、就業不受歧視。
《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》
第三十八條未成年人因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令他的父母或者其他監護人嚴加管教；在必要的時候，也可以由政府依法收容教養。
第三十九條未成年人在被收容教養期間，執行機關應當保證其繼續接受文化知識、法律知識或者職業技術教育；對沒有完成義務教育的未成年人，執行機關應當保證其繼續接受義務教育。解除收容教養、勞動教養的未成年人，在復學、升學、就業等方面與其他未成年人享有同等權利，任何單位和個人不得歧視。
預防未成年人犯罪法
2020年12月26日，歷經三次審議，十三屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過修訂后的預防未成年人犯罪法。該法共七章68條，將于2021年6月1日起施行。
修訂后的預防未成年人犯罪法分為總則、預防犯罪的教育、對不良行為的干預、對嚴重不良行為的矯治、對重新犯罪的預防、法律責任和附則。
“預防未成年人犯罪法這次修改亮點多，如將原來兩部法律中規定的‘收容教養’措施改為專門矯治教育。
參考資料 >