行政行為原則上自告知之時(shí)起發(fā)生法律效力，但在附款有規(guī)定時(shí)自規(guī)定之時(shí)起生效。受領(lǐng)之時(shí)生效和即時(shí)生效的規(guī)則，是不能成立的。行政行為公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力的發(fā)生時(shí)間，一般為告知之時(shí)。這是各國(guó)行政法上的通行做法。
行政行為是行政管理法律關(guān)系的客體，即雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)指向的對(duì)象。雙方當(dāng)事人圍繞行政行為形成法律關(guān)系。行政主體有權(quán)依法實(shí)施行政行為，行政相對(duì)人則負(fù)有服從的義務(wù)。行政行為有廣義和狹義兩種含義。廣義的行政行為是指行政組織實(shí)施的所有“生效行政法律效力的行為”。狹義的行政行為是指行政主體及其工作人員行使行政職權(quán)對(duì)行政相對(duì)人作出的法律行為。行政行為一般取狹義解。
概念特征
行政行為，行政主體作出的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。行政行為的概念包括以下幾層含義：
1.行政行為是行政主體所為的行為。
2.行政行為是行使行政職權(quán)，進(jìn)行行政管理的行為。
3.行政行為是行政主體實(shí)施的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。
特征
1.行政行為是執(zhí)行法律的行為，任何行政行為均須有法律根據(jù)，具有從屬法律性，即行政行為必須以法律為依據(jù)，沒有法律的明確規(guī)定或授權(quán)，行政主體不得作出任何行政行為。
2.行政行為具有一定的裁量性，這是由立法技術(shù)本身的局限性和行政管理的廣泛性、變動(dòng)性、應(yīng)變性所決定的。
3.行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)具有單方意志性，不必與行政相對(duì)方協(xié)商或征得其同意，即可依法自主作出。即使是在行政合同行為中，在行政合同的締結(jié)、變更、解除與履行等諸方面，行政主體均具有與民事合同不同的單方意志性。
4.行政行為是以國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的，帶有強(qiáng)制性，行政相對(duì)方必須服從并配合行政行為。否則，行政主體將予以制裁或強(qiáng)制執(zhí)行。這種強(qiáng)制性與單方意志性是緊密聯(lián)系在一起的，沒有行政行為的強(qiáng)制性，就無法實(shí)現(xiàn)行政行為的單方意志性。
5.行政行為以無償為原則，以有償為例外。行政主體所追求的是國(guó)際和社會(huì)公共利益，其對(duì)公共利益的集合、維護(hù)和分配，應(yīng)當(dāng)是無償?shù)摹．?dāng)特定行政相對(duì)人承擔(dān)了特別公共負(fù)擔(dān)，或者分享了特殊公共利益時(shí)，則應(yīng)該有償?shù)?，這就是公平負(fù)擔(dān)和利益負(fù)擔(dān)的問題。
內(nèi)涵
行政行為包含了下列幾層含義：
1.行政行為是行政主體所作出的行為。這是行政行為的主體要素。
2.行政行為是行政主體行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)的行為。這是行政行為的職權(quán)、職責(zé)要素。
3.行政行為是具有法律意義的行為。這是行政行為作為法律概念的法律要素。
責(zé)任概念
“行政責(zé)任”，是行政法律責(zé)任的簡(jiǎn)稱，指有違反有關(guān)行政管理的法律、法規(guī)的規(guī)定，但尚未構(gòu)成犯罪的行為所依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果。分為行政處分和行政處罰。
“行政處分”是對(duì)國(guó)家工作人員及由國(guó)家機(jī)關(guān)委派到企業(yè)事業(yè)單位任職的人員的行政違法行為，給予的一種制裁性處理。行政處分的種類包括警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除6種。
“行政處罰”是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其他依法可以實(shí)施行政處罰權(quán)的組織，對(duì)違反行政法律、法規(guī)、規(guī)章，尚不構(gòu)成犯罪的公民、法人及其他組織實(shí)施的一種制裁行為。
生效要件
主體合法
所謂主體合法是指作出行政行為的組織必須具有行政主體資格，能以自己的名義作出行政行為，并能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。根據(jù)中國(guó)有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，能夠成為行政 主體的是行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織。并且該行政主體應(yīng)當(dāng)是依法設(shè)置的行政機(jī)關(guān)或是依法被授予行政職權(quán)的組織。
由于行政行為通常是由行政主體的具體工作人員實(shí)施的，因此這些工作人員應(yīng)具備法定條件，才能保證行政行為的合法有效性。另外，主體合法除了要求行為主體必須是行政主體以外，還要求其行為必須在權(quán)限范圍內(nèi)。若行政主體的行為超出其權(quán)限范圍，則其行為不合法。
內(nèi)容合法
內(nèi)容合法要求：
A.行為有確鑿的證據(jù)證明，有充分的事實(shí)根據(jù)。
B.行為有明確的依據(jù)，正確適用了法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。
C.行為必須公正、合理，符合立法目的和立法精神。
程序合法
程序是實(shí)施行政行為所經(jīng)過的步驟、時(shí)限方式等。任何行政行為均須通過一定的程序表現(xiàn)出來，沒有脫離程序的行政行為。行為的程序是否合法影響著行政行為實(shí)體的合法性。程序合法要求：
1.行政行為符合行政程序法確定的基本原則和制度，如行政行為公開、公正、效率等原則以及為確保上述原則的實(shí)現(xiàn)而確立的情報(bào)公開制度、調(diào)查制度、職能分離制度、回避制度、辯論制度、聽證制度、案卷制度、時(shí)效制度等。
2.行政行為應(yīng)當(dāng)符合法定的步驟和順序。
4.行為必須在行政機(jī)關(guān)的權(quán)限內(nèi)，越權(quán)無效
5.符合法定形式
6.必須在法定期限內(nèi)完成
職權(quán)合法
作出行政行為的行政主體必須享有法律法規(guī)規(guī)定的職權(quán)，行政行為必須在法定的權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)施。行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是法律明文規(guī)定的，不得自我授權(quán)，更不得越權(quán)行為。行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)不僅要受到授權(quán)、職權(quán)限制，而且要受到法律保留、法律優(yōu)先原則的限制。同時(shí)，行政主體不得濫用職權(quán)。
形式合法
行政行為的意思表示必須借助于一定的載體才能為相對(duì)人所知曉，這種載體就是行政行為的形式。法律從嚴(yán)格執(zhí)法和保護(hù)相對(duì)人的角度出發(fā)，往往對(duì)行政行為的形式作出嚴(yán)格的規(guī)定，要求行政行為必須具備某種書面形式或必須是特定意義的符號(hào)。如果行政行為不具備法定形式，則構(gòu)成違法。
基本原則
行政行為符合行政程序法確定的基本原則和制度，如行政行為公開、公正、效率等原則以及為確保上述原則的實(shí)現(xiàn)而確立的情報(bào)公開制度、調(diào)查制度、職能分離制度、回避制度、辯論制度、聽證制度、案卷制度、時(shí)效制度等。
歷史淵源
中國(guó)行政法上的具體行政行為概念最終確立于1989年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的頒布，該法亦將具體行政行為作為提起行政訴訟的前提條件。已廢止的司法解釋《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》第1條對(duì)具體行政行為的定義是：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人 在行政管理活動(dòng)中行使職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為?！边@一定義雖遭到學(xué)界諸多詬病，但從中引申出的法律特征卻與行政處分概念基本一致，即強(qiáng)調(diào)具體行政行為的“針對(duì)具體個(gè)案”、“對(duì)外發(fā)生效力”、“單方行為”、“產(chǎn)生法律效果”等要素。行政法學(xué)理論也視具體行政行為為行政法上的法律行為。
由此可見，具體行政行為概念在行政法學(xué)、行政訴訟制度中的地位和功能與行政處分概念相似。2000年施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干問題的解釋》）雖未直接涉及具體行政行為的定義，但通過對(duì)不具有強(qiáng)制性的行為、具有普遍約束力的行為以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部獎(jiǎng)懲、任免行為的排除，對(duì)具體行政行為概念作了擴(kuò)大解釋，從而使其涵蓋的范圍“不僅包括法律行為，而且包括事實(shí)行為；不僅包括單方行為，而且包括雙方行為；不僅包括侵益性行為，而且包括賦權(quán)性行為；不僅包括剛性行為，而且包括柔性行為”。最高人民法院的這一努力旨在擴(kuò)大中國(guó)行政訴訟的受案范圍，雖然尚未達(dá)致“廣泛地打開訴訟之門”的效果（抽象行政行為、內(nèi)部行政行為均未納入受案范圍），但在客觀上反映了中國(guó)的行政訴訟制度以德國(guó)法為師的一貫立場(chǎng)。
1．行政行為以其對(duì)象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為是行政主體針對(duì)不特定行政管理對(duì)象實(shí)施的行政行為，如行政規(guī)范性文件包括行政立法、決定、命令等；具體行政行為是指行政主體針對(duì)特定行政管理對(duì)象實(shí)施的行為。如具體行政處罰決定、行政強(qiáng)制執(zhí)行等。
2．行政行為以受法律規(guī)范拘束的程度為標(biāo)準(zhǔn)，分為羈束行政行為和自由裁量行政行為。羈束行政行為是指法律規(guī)范對(duì)其范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)、形式、程序等做了詳細(xì)、具體、明確的行政行為。自由裁量行政行為是指法律規(guī)范僅對(duì)行為目的、行為范圍等做一些原則性規(guī)定，而具體的條件、標(biāo)準(zhǔn)、幅度、方式等留給行政機(jī)關(guān)自行選擇、決定的行政行為。
3．行政行為以有無法定形式要求為標(biāo)準(zhǔn)，分為要式行政行為與非要式行政行為。要式行政行為指法律規(guī)定必須以某種方式或形式進(jìn)行的行政行為。非要式行政行為是指法律未規(guī)定一定具體方式，而允許行政機(jī)關(guān)自行選擇的行政行為。
4．行政行為以其啟動(dòng)是否需要行政相對(duì)人先行申請(qǐng)為標(biāo)準(zhǔn)，分為依職權(quán)行政行為與應(yīng)請(qǐng)求行政行為。
5．行政行為以有無限制條件為標(biāo)準(zhǔn)，分為附款行政行為與無附款行政行為。
6．行政行為以其對(duì)行政相對(duì)人利益的不同影響為標(biāo)準(zhǔn)，分為授益行政行為與不利行政行為。
7．行政行為以是否改變現(xiàn)有法律狀態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)，分為作為行政行為和不作為行政行為。
8．行政行為以是否需要其他行為作為補(bǔ)充為標(biāo)準(zhǔn)，分為獨(dú)立行政行為和需補(bǔ)充行政行為。
9．行政行為以其相對(duì)人的身份為標(biāo)準(zhǔn)，分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為。
行為失效
無效撤銷
行政行為無效，是指行政行為因?yàn)槊黠@、重大違法導(dǎo)致自始至終不產(chǎn)生法律效力。
而行政行為的撤銷是指已經(jīng)生效的行政行為因 為查出有一般違法情形而由有權(quán)機(jī)關(guān)給予撤銷并使之失去法律效力。
中國(guó)學(xué)者姜明安根據(jù)外國(guó)有關(guān)行政程序法的規(guī)定，歸納了以下幾種情形下的行政行為應(yīng)屬無效：
1．行政行為具有特別重大的違法情形；
2．行政行為具有明顯的違法情形；
3．行政行為的實(shí)施將導(dǎo)致犯罪；
4．不可能實(shí)施的行為；
5．行政主體受相對(duì)人脅迫或欺騙作出的行政行為；
6．行政主體不明確或超越相應(yīng)行政主體職權(quán)的行政行為。
除此之外的違法行政行為則屬于可撤銷行政行為了。
廢止
行政行為的廢止，有學(xué)者又稱為行政行為的撤回，是指出現(xiàn)了法定的情形，如果行政行為繼續(xù)存在將會(huì)不合時(shí)宜且可能與法律相沖突，從而由有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)法定程序終止行政行為的效力。
行為分類
1．抽象行政行為和具體行政行為：這是基于行為適用范圍對(duì)行政行為所作的一種劃分。
抽象行政行為是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章和有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)則的行為。
具體行政行為是指行政主體針對(duì)特定的對(duì)象，就特定的事項(xiàng)所作出的處理決定。
抽象行政行為的種類，可以分為執(zhí)行性、補(bǔ)充性、自主性幾種。
執(zhí)行性的抽象行政行為，是指為執(zhí)行法律或者上位規(guī)則制定具體實(shí)施細(xì)則的行政行為，其特征是不創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)。
補(bǔ)充性的抽象行政行為，是指根據(jù)法律或者上位規(guī)則規(guī)定的基本原則和基本制度，對(duì)原法律或者上位規(guī)則需要補(bǔ)充完善的事項(xiàng)作出規(guī)定的抽象行政行為，其特征是在基本原則和基本制度約束下創(chuàng)設(shè)一部分補(bǔ)充性的新的權(quán)利義務(wù)。
自主性的抽象行政行為，是指行政機(jī)關(guān)直接對(duì)法律或者上位規(guī)則尚未規(guī)定的事項(xiàng)，在根據(jù)憲法和組織法規(guī)定的管理權(quán)限內(nèi)，根據(jù)行政管理的實(shí)際需要自主創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)的抽象行政行為。
2．羈束行政行為和自由裁量行政行為。
羈束行政行為是指法律明確規(guī)定了行政行為的范圍、條件、形式、程序、方法等，行政機(jī)關(guān)沒有自由選擇的余地，只能嚴(yán)格依法實(shí)施而作出的行政行為。
自由裁量行政行為是指法律規(guī)范僅對(duì)行為目的、行為范圍等做一些原則性規(guī)定，而具體的條件、標(biāo)準(zhǔn)、幅度等留給行政機(jī)關(guān)自行選擇、決定的行政行為。
3．依申請(qǐng)的行政行為和依職權(quán)的行政行為。
應(yīng)申請(qǐng)的行政行為是指行政行為以相對(duì)人的申請(qǐng)為前提條件，行使行政權(quán)力而作出的行政行為。
依職權(quán)的行政行為是指行政機(jī)關(guān)主動(dòng)行使行政權(quán)力而作出的行政行為。
4．要式行政行為與非要式行政行為以做出是否必須具備法定形式為標(biāo)準(zhǔn)可將行政行為分為要式行政行為與非要式行政行為。要式行政行為是指法律規(guī)定必須具備某種特定形式或遵守特定程序才能產(chǎn)生行政法律效果的行政行為，如檔案規(guī)章的公布行為；非要式行政行為是指不需具備特定形式或遵守特定程序，只要行政主體針對(duì)具體情況采取了適當(dāng)?shù)姆绞郊纯僧a(chǎn)生行政法律效果的行為，如汶川地震災(zāi)區(qū)檔案行政管理部門在搶險(xiǎn)中發(fā)布即時(shí)口頭命令的行為。
5．行政立法、行政執(zhí)法與行政司法行為。是以行政權(quán)作用的方式和實(shí)施行政行為所形成的法律關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)劃分的。行政立法行為，是行政主體以法定職權(quán)和程序制定帶有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。行政執(zhí)法，是指行政主體依法實(shí)施的直接影響相對(duì)方權(quán)利和義務(wù)的行為，或者對(duì)個(gè)人、組織的權(quán)利和義務(wù)的行使和履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的行為；包括行政許可、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等。行政司法，是指行政機(jī)關(guān)作為第三者，按照準(zhǔn)司法程序?qū)徖硖囟ǖ男姓?zhēng)議或民事爭(zhēng)議案件所作出的裁決行為；它所形成的法律關(guān)系是以行政機(jī)關(guān)為一方，以發(fā)生爭(zhēng)議的雙方當(dāng)事各人為一方的三方法律關(guān)系，具體包括行政裁決、行政復(fù)議等。此外，還有一些特殊的行政行為，如行政終局裁決行為、國(guó)家行為等。
單方行政行為與雙方(多方)行政行為
6．以行政法律關(guān)系相對(duì)方參與意思表示的作用為標(biāo)準(zhǔn)將行政行為分為單方行政行為與雙方(多方)行政行為。單方行政行為是指不需要相對(duì)方同意僅依行政主體單方意思即可成立的行政行為，如檔案行政管理部門對(duì)發(fā)生檔案違法現(xiàn)象的單位做出責(zé)令限期改正的決定的行為；雙方(多方)行政行為是指需要相對(duì)方同意、行政主體與相對(duì)方達(dá)成一致的意思表示才能成立的行政行為，如某縣檔案局與農(nóng)民簽訂代存土地承包合同的協(xié)議的行為。
除了以上的分類外，還可以依據(jù)其他標(biāo)準(zhǔn)將行政行為分為附條件行政行為與不附條件行政行為，實(shí)體性行政行為與程序性行政行為等多種類別。
同一行政行為，按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，可以劃歸不同的類型，如國(guó)家檔案局制定部門規(guī)章的行為，既是行政立法行為、抽象行政行為，又是依職權(quán)行政行為，還是單方行政行為。
告知生效
告知，指行政主體應(yīng)履行告知義務(wù)，以便讓行政相對(duì)人知道行政行為的內(nèi)容。告知之時(shí)，并不是指告訴之時(shí)，而是指受告知人即相對(duì)人知悉、知道之時(shí)。在中國(guó)法律中的表述一般為“收到通知之日”。但是，收到通知之時(shí)，必須是相對(duì)人或相對(duì)人所委托的人收到通知之時(shí)。否則，不能視為已經(jīng)告知，行政行為還不能發(fā)生法律效力。告知之時(shí)生效，意味著行政行為只有在告知相對(duì)人后才能發(fā)生法律效力，只能對(duì)所告知的人發(fā)生法律效力，只能以告知的內(nèi)容為限度發(fā)生法律效力。并且，在沒有告知時(shí)，行政行為以相對(duì)人真正知道之時(shí)起生效。
在張培榮訴阿克蘇地區(qū)公安處案中，原告于1992年7月25日因與稅務(wù)人員發(fā)生沖突而被阿克蘇市公安局東城派出所送進(jìn)了行政拘留所。7月29日，阿克蘇市公安局向原告送達(dá)了拘留10日的裁決書，并告知原告可在5日內(nèi)向被告申訴（申請(qǐng)復(fù)議）。原告于當(dāng)日書寫了申訴材料后，交給了派出所民警。該民警未將原告的申訴材料遞交被告。原告于8月9日被釋放后，又于當(dāng)日向被告提出申訴。被告認(rèn)為原告的申訴已超過時(shí)效，決定不予受理。法院經(jīng)審理，撤銷了被告的決定，責(zé)令被告重新作出復(fù)議決定。在該案中，阿克蘇市公安局的拘留行為是在7月25日作出的。對(duì)此，原告也是明知的。因此，該拘留行為從7月25日起對(duì)原告發(fā)生法律效力，但僅以該行為內(nèi)容為限度對(duì)原告發(fā)生法律效力。在該行為中，并未包含復(fù)議申請(qǐng)權(quán)和訴權(quán)等內(nèi)容，因而也不能以此內(nèi)容對(duì)原告發(fā)生法律效力。復(fù)議申請(qǐng)權(quán)是阿克蘇市公安局在7月29日告知原告的。因此，這一項(xiàng)內(nèi)容只能從7月29日起對(duì)原告發(fā)生法律效力。
告知之時(shí)是以行政行為的成熟為前提的。也就是說，告知必須是在行政行為作出后的告知，是把行政行為告訴相對(duì)人，讓相對(duì)人知道其內(nèi)容。在行政行為作出之前，就沒有可告知的內(nèi)容，最多只能是對(duì)可能作出某種行政行為的非正式允諾或預(yù)測(cè)，或者是在程序中尚未最終確定的意志表達(dá)。在劉某訴某鄉(xiāng)人民政府案中，劉某（男）與王某（女）夫婦系再婚。再婚前，王某與前夫已生育一女，離婚時(shí)判歸前夫撫養(yǎng)。1991年初，鄉(xiāng)計(jì)劃生育辦公室人員告訴王某，在夠間隔年齡后可再生一胎。1991年11月16日，王某生育一女。為此，被告以原告未取得準(zhǔn)生證為由，對(duì)原告作出了罰款決定。該案中鄉(xiāng)計(jì)劃生育辦公室人員的答復(fù)，只能理解為如果原告具備條件后提出申請(qǐng)的話將得到批準(zhǔn)的允諾，而不能視為一個(gè)將來要頒發(fā)的準(zhǔn)生證的告知。
附款生效
在傳統(tǒng)行政法上，附款是指為了限制行政行為的效果而在意思表示的主要內(nèi)容上附加的從屬性意思表示，包括條件、期限、負(fù)擔(dān)和撤銷權(quán)的保留。但是，近來日本學(xué)者認(rèn)為，附款是行政主體對(duì)行政行為在法律既定事項(xiàng)之外的附加。在這里，為了表述上的方便性，我們采用傳統(tǒng)學(xué)說。
行政行為的效力發(fā)生于告知之時(shí)，是一般原則。但這項(xiàng)一般原則無法適用于所有情況。有些行政行為具有特殊性，因而需要其他生效規(guī)則加以補(bǔ)充。這項(xiàng)補(bǔ)充規(guī)則就是附款。附款的主要任務(wù)之一就在于解決行政行為的效力時(shí)間問題。因此，除了告知之時(shí)外，行政行為的效力還可以發(fā)生于附款規(guī)定之時(shí)。據(jù)筆者對(duì)1999年度《中華人民共和國(guó)物價(jià)公報(bào)（湖北版）》的統(tǒng)計(jì)，在湖北省物價(jià)局該年度所作的行政行為中，只有約1%的行政行為是以告知之時(shí)為生效時(shí)間的，其他行政行為都是以附款規(guī)定之時(shí)為生效時(shí)間。當(dāng)然，這一現(xiàn)象在全國(guó)各級(jí)各類行政主體所作的成千上萬的行政行為中，不一定具有普遍代表性。這是因?yàn)?，這類行政行為幾乎都是應(yīng)申請(qǐng)行政行為，并且據(jù)稱該局今后也將以告知生效為原則。但是，這也反映了中國(guó)行政行為生效時(shí)間的現(xiàn)實(shí)，即附款規(guī)定之時(shí)生效是行政行為生效的重要制度之一。
附款規(guī)定之時(shí)，即為行政行為附款中所定法律事實(shí)發(fā)生之時(shí)。法律事實(shí)的發(fā)生，有時(shí)是事先能夠確定或預(yù)定的，有時(shí)則是事先無法完全預(yù)定的。例如，《湖北省物價(jià)局關(guān)于角鯊烯膠丸、龍珠軟膏、小兒廣樸止瀉口服液等藥品價(jià)格的批復(fù)》規(guī)定：“以上價(jià)格從1999年9月30日起執(zhí)行”。《湖北省物價(jià)局關(guān)于等雜志定價(jià)的批復(fù)》規(guī)定：“上述定價(jià)從2000年第一期起執(zhí)行”。這些行政行為所指定的法律事實(shí)的發(fā)生時(shí)間都是確定的。以不確定法律事實(shí)之發(fā)生為行政行為生效時(shí)間的情況不是很多，但還是存在的。《湖北省物價(jià)局關(guān)于明確荊門熱電廠現(xiàn)行實(shí)際上網(wǎng)電價(jià)的函》規(guī)定：“在長(zhǎng)源電力完成對(duì)荊門熱電廠的收購(gòu)后，請(qǐng)你公司按此價(jià)格收購(gòu)該電廠的電量”。在這里，長(zhǎng)源公司完成對(duì)國(guó)家能源集團(tuán)長(zhǎng)源電力股份有限公司荊門熱電廠收購(gòu)的時(shí)間是不確定的。在王某不服白楊稅務(wù)所處理決定申請(qǐng)復(fù)議案中，被申請(qǐng)人的處理決定是，處申請(qǐng)人罰款200元，沒收違法所得1530元，“稅款待回鄉(xiāng)后清繳”。這里的“待回鄉(xiāng)后”，也是一個(gè)時(shí)間不確定的法律事實(shí)。但是，只要行政行為所確定的法律事實(shí)一發(fā)生，行政行為即告生效。
受領(lǐng)生效
筆者在以往的著作中認(rèn)為，在中國(guó)，行政行為除從告知之時(shí)起發(fā)生法律效力外，還可以從受領(lǐng)之時(shí)起發(fā)生法律效力。行政法學(xué)界也有不少學(xué)者持同樣的觀點(diǎn)或者支持這一觀點(diǎn)。但是，現(xiàn)在看來這并不完全準(zhǔn)確。為了在實(shí)務(wù)中能作準(zhǔn)確的認(rèn)定，我們有必要對(duì)此進(jìn)行分析和糾正。
是否將受領(lǐng)之時(shí)作為行政行為生效的獨(dú)立形式，關(guān)鍵在于怎樣理解“受領(lǐng)”的意思。中國(guó)臺(tái)灣省學(xué)者張載宇認(rèn)為，受領(lǐng)是指行政行為的“內(nèi)容已被置于相對(duì)人可得而知之狀態(tài)”。他進(jìn)一步解釋說：“在口頭告知時(shí)，告知即為受領(lǐng)；以文書告知時(shí)，文書交付時(shí)已為受領(lǐng)；對(duì)不在一地之相對(duì)人為文書送達(dá)，以文書送達(dá)于相對(duì)人之住所或居所為已受領(lǐng)；如相對(duì)人住所居所均不明，或其人數(shù)過多，無從使其受領(lǐng)時(shí)，得以公告或揭示而為告知，其處分自公告或揭示時(shí)即生效力；至于對(duì)無特別相對(duì)人的處分，或?qū)τ诙鄶?shù)不特定人的處分，如道路通行的禁止，則不須送達(dá)經(jīng)其受領(lǐng)，僅以公告方式，即可發(fā)生效力。”如果從上述意義上來認(rèn)定受領(lǐng)，那么告知或知悉與受領(lǐng)并沒有什么區(qū)別，將受領(lǐng)作為行政行為的獨(dú)立生效形式并沒有實(shí)際意義，而可以合而為一。如果不從上述意義上來理解，那么我們能否將受領(lǐng)理解為相對(duì)人對(duì)行政行為的接受、同意或拒絕呢？如果可以這樣理解的話，那么就意味著只有經(jīng)相對(duì)人接受或同意后行政行為才能發(fā)生法律效力，相對(duì)人拒絕接受或同意的行政行為不能發(fā)生法律效力。這顯然與行政行為的先定力、公定力、確定力和執(zhí)行力相抵觸，在現(xiàn)實(shí)中也不太可能。如果將告知限定為告訴而無需知道，從而來說明受領(lǐng)生效規(guī)則獨(dú)立存在的意義，那也是不可能的。因?yàn)橄鄬?duì)人不知道的行政行為將被視為不存在，效力自然也無法發(fā)生，告知這一生效規(guī)則便不存在了。由此可見，在存在告知生效規(guī)則的前提下，受領(lǐng)生效規(guī)則是沒有意義的。
我們之所以要分析受領(lǐng)，是因?yàn)榉缮洗嬖陬愃频囊?guī)定。在林曉榮（女）訴坎市鎮(zhèn)人民政府案中，原告林曉榮與第三人盧洪熙協(xié)議離婚，向被告申請(qǐng)離婚登記。被告予以核準(zhǔn)后，因原告和第三人未帶照片而未發(fā)給離婚證。當(dāng)天下午，第三人獨(dú)自將自己及原告中學(xué)時(shí)的照片補(bǔ)交被告，并領(lǐng)取了自己及原告的離婚證。第三天，原告反悔，并拒絕領(lǐng)取離婚證書。在訴訟中，法院撤銷了離婚證書?！痘橐龅怯浌芾?xiàng)l例》（1994年2月1日民政部令第1號(hào)）第16條規(guī)定：“當(dāng)事人從取得離婚證起，解除夫妻關(guān)系?！痹谠摪钢?，原告的拒絕受領(lǐng)是否可以阻止離婚證法律效力的發(fā)生呢？如果不能的話，那么又如何理解上述條文中“取得”的意思呢？本文認(rèn)為，這里的“取得”，是一個(gè)中性的概念，意指收到、得到，所表述的是一個(gè)法律事實(shí)，而并不包括同意和接受的意思，并不隱含一種同意或拒絕權(quán)。如果作為相對(duì)人的原告，可以通過自己的意思表示而拒絕一個(gè)已經(jīng)最終形成的行政意志或作出的行政行為，那么行政行為的先定力、公定力、確定力和執(zhí)行力就沒有任何意義了。在該案中，如果原告拒絕接受離婚證的行為可以阻止離婚證法律效力的發(fā)生，那么也不需要通過復(fù)議和訴訟來解除它的法律效力了，因?yàn)闆]有法律效力的行政行為文書只是一張廢張。但事實(shí)正好相反。如果原告不通過訴訟來推翻該離婚證，那么離婚證的法律效力將如期發(fā)生。
即時(shí)生效
《西班牙公共行政機(jī)關(guān)及共同的行政程序法（1992年）》第57條第1項(xiàng)規(guī)定：“受行政法約束的公共行政機(jī)關(guān)的行為自作出之日起即為有效并產(chǎn)生效力，除非另有規(guī)定。”《葡萄牙行政程序法典（1996年）》第127條，《澳門行政程序法（1994年）》第109條也規(guī)定，行政行為自作出之日起生效。上述規(guī)定主要是就授益行政行為而言的，對(duì)負(fù)擔(dān)行政行為仍然是以告知之時(shí)為效力發(fā)生之時(shí)的。
在中國(guó)行政法學(xué)上，也有主張以作出之時(shí)為行政行為生效之時(shí)的。他們認(rèn)為，行政行為可以即時(shí)生效?！凹磿r(shí)生效指行政行為一經(jīng)作出即具有效力，對(duì)相對(duì)方立即生效”。他們所舉的實(shí)例，是收容審查、當(dāng)場(chǎng)罰款和對(duì)醉酒之人的強(qiáng)行約束等即時(shí)處罰和即時(shí)強(qiáng)制行為。但筆者對(duì)此不能茍同。第一，即時(shí)生效作為一種獨(dú)立的生效規(guī)則，必須以毋需告知相對(duì)人為條件。如果仍然要以告知為條件，則沒有必要把即時(shí)生效從告知生效規(guī)則中分離出來。然而，我們可以發(fā)現(xiàn)，即時(shí)處罰和即時(shí)強(qiáng)制的生效仍然是以告知為前提的，只不過是當(dāng)場(chǎng)告知而已。即使在緊急狀態(tài)下的行政行為，如查封、最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封?扣押?凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的規(guī)定和凍結(jié)等，即使能夠簡(jiǎn)化某些程序，也不能沒有告知。未經(jīng)告知，這些行政行為也是沒有意義的，只能視為不存在。對(duì)財(cái)物的查封，如果不告知相對(duì)人，那么封條又有什么意義呢？對(duì)銀行賬號(hào)實(shí)施凍結(jié)，也許沒有相對(duì)人的知悉和協(xié)助也能辦到，但沒有金融機(jī)構(gòu)的協(xié)助是難以實(shí)現(xiàn)的，因而對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)生法律效力還是以告知為前提的。對(duì)醉酒之人的強(qiáng)行約束，由于相對(duì)人醉酒，行政主體即使履行了告知義務(wù)，相對(duì)人也不一定知悉。但是，這種強(qiáng)行約束是不是一個(gè)行政行為本身是值得研究的。在歐陸法系法學(xué)上，這只是一種行政事實(shí)行為，而不是一個(gè)行政行為。第二，生效規(guī)則的確立應(yīng)當(dāng)以法律為依據(jù)。在中國(guó)法律上確定有關(guān)于立即執(zhí)行的規(guī)定。例如，《中華人民共和國(guó)藥品管理法》第55條規(guī)定：“對(duì)衛(wèi)生行政部門作出的藥品控制的決定，當(dāng)事人必須立即執(zhí)行。”但是，這并沒有指出不需告知就應(yīng)立即執(zhí)行。事實(shí)上，不告知當(dāng)事人，就無法執(zhí)行。確實(shí)，某些行政行為（最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封?扣押?凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的規(guī)定、凍結(jié)等）在相對(duì)人不知情的情況下，也能得以實(shí)現(xiàn)。我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中也能找到這種實(shí)例。在李瓊階等75人訴來鳳縣人民政府案中，被告為了集資建路，在沒有告知原告的情況下要求原告所在單位從原告工資中扣發(fā)集資款。這樣的實(shí)例還有很多。但這并不等于說行政行為不經(jīng)告知就能立即生效。因?yàn)檫@是行政行為的實(shí)效，而不是行政行為的法律效力。這種實(shí)效可能是合法的也可能是不合法的。不經(jīng)告知，就扣押、凍結(jié)或征收錢物，無異于偷盜。“一個(gè)盜匪要我交出錢來的命令是沒有約束力的，縱使這個(gè)盜匪實(shí)際上能強(qiáng)行實(shí)現(xiàn)他的意志”。即使在服務(wù)與合作理念還沒有得到提倡，行政行為被視為主權(quán)者的最終命令的近代，相對(duì)人也有權(quán)得到這個(gè)命令的通知。如果我們現(xiàn)在還提倡或承認(rèn)行政行為不經(jīng)告知就可以立即生效，那么顯然與法治相違背。
關(guān)于作出之時(shí)生效的另一種觀點(diǎn)，是王名揚(yáng)先生提出的。他說：“行政處理效力的開始時(shí)期，應(yīng)分開對(duì)行政機(jī)關(guān)本身和對(duì)當(dāng)事人而不同。對(duì)行政機(jī)關(guān)本身來說，行政處理效力的開始時(shí)期和行政處理的成立時(shí)期一致。行政處理一旦作出立即生效。行政機(jī)關(guān)從作出處理時(shí)起就有遵守的義務(wù)。對(duì)當(dāng)事人來說，行政處理只在當(dāng)事人知悉時(shí)起才能實(shí)施，即行政處理只在公布以后才能對(duì)當(dāng)事人主張有效?！惫P者認(rèn)為，王名揚(yáng)先生的觀點(diǎn)，目的在于使行政機(jī)關(guān)受到更多的約束。并且，他在這里所說的效力主要是指行政行為的確定力。從這個(gè)意義上說，符合法治的要求。但為了簡(jiǎn)便，不如都確定為從告知之時(shí)起發(fā)生法律效力。
參考資料 >
抽象行政行為的主要特點(diǎn).華律網(wǎng).2012-09-24