1988年10月31日安徽省第七屆人民代表大會常務(wù)委員會第6次會議通過。1992年8月30日安徽省第七屆人民代表大會常務(wù)委員會第32次會議修訂。根據(jù)1995年4月24日安徽省第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第16次會議通過的《關(guān)于修改<<安徽省計劃生育條例>>的決定》修正。
背景
任何法律的制定都絕不是偶然的，必有其特定的立法背景和成因。文章從經(jīng) 濟(jì)、政治、社會發(fā)展等多角度，分析了我國制定《中華人民共和國人口與計劃生育法》的立法背景；對我國從以基本國策推行到依基本法律推行計劃生育，從而制定專門《人口與計劃生育法》的國家立法歷程作了必要的梳理和總結(jié)。文章還聯(lián)系實(shí)際，對國家立法過程中若干備受關(guān)注的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，如生育政策的立法表述、社會撫養(yǎng)費(fèi)制度的確立、計劃生育獎勵與社會保障制度的建立等問題進(jìn)行了概括性的分析和闡述。
社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和社會主義民主法制建設(shè)進(jìn)程的加快，對依法治理人口與計劃生育工作提出了更高的要求。中華人民共和國人口與計劃生育法工作長期以來依靠政策和地方立法開展工作的狀況已不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。2001年12月29日由九屆全國人大常委會第二十五次會議通過、2002年9月1日施行的《中華人民共和國人口與計劃生育法》是我國立法歷史上的重要法律。它首次將我國推行二十多年之久的基本國策終于以基本法律的形式予以確認(rèn)，從而結(jié)束了有國策而無國法（這里指國家基本法律）的歷史。國家制定《人口與 計劃生育法》既是貫徹落實(shí)黨的十五大提出依法治國基本方略和落實(shí)計劃生育基本國策的要求，也符合廣大人民群眾的迫切愿望，對穩(wěn)定低生育水平，保障計劃生育事業(yè)穩(wěn)定、健康、持續(xù)發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。本文將對制定該法的立法背景作一扼要分析，對立法過程中若干備受關(guān)注的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題作一介紹與評析
一、我國《中華人民共和國人口與計劃生育法》的立法背景分析
任何一部法律的制定都絕不是偶然的，而是必然有其特定的立法背景和成因，這些背景因素中往往涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會發(fā)展等諸多方面。有的立法既有國內(nèi)因素的考慮，還有國際因素的考量。就我國的《人口與計劃生育法》而言，應(yīng)該說有其特定的歷史背景。筆者試圖從國內(nèi)背景與國際背景兩個方面來進(jìn)行分析：
（一）制定《人口與計劃生育法》的國內(nèi)背景分析
1、經(jīng)濟(jì)背景（因素）分析
人口多、底子薄，是我國的基本國情。我國是世界上人口最多的發(fā)展中國家。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，截止到2001年底中國內(nèi)地的人口總量達(dá)到12.76億1.雖然中國已經(jīng)進(jìn)入低生育水平階段，但由于中國的人口基數(shù)大，總?cè)丝谌匀辉谝悦磕?000萬左右的速度增加，長期存在高增長量與低生育水平的矛盾，預(yù)測到21世紀(jì)中葉，我國總?cè)丝跀?shù)達(dá)到16億方能實(shí)現(xiàn)零增長。
龐大的人口基數(shù)和每年增加1000萬人口的狀況，給中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和實(shí)施可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略帶來巨大的壓力。人口過多和人口增長過快始終是制約我國現(xiàn)代化建設(shè)的首要問題。因此國家把實(shí)行計劃生育確立為一項(xiàng)必須長期堅(jiān)持的基本國策。但是長期以來雖有國策卻無國家立法，中華人民共和國人口與計劃生育法工作長期依靠政策和地方立法開展工作的狀況已不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。有必要把“實(shí)行計劃生育是國家的基本國策”通過法律的形式確立下來。
2、社會發(fā)展背景（因素）分析
21世紀(jì)中國人口的繼續(xù)增長與資源的矛盾更加突出。雖然中國的土地面積達(dá)9 60萬平方公里，但是適合居住和經(jīng)濟(jì)活動的空間很有限，人口分布極不平衡。中國的耕地面積僅占世界總面積的7%，卻養(yǎng)活著占世界總?cè)丝?2%的人口。中國耕地面積只有國土面積的十分之一，而印度耕地面積占國土面積的55%，人均耕地是中國的兩倍；美國耕地面積占國土面積的20%，人均耕地是中國的9倍；中國的糧食產(chǎn)量居世界第一，人均糧食占有量卻不到美國的四分之一。由于中國人口規(guī)模將繼續(xù)擴(kuò)大，中國的人均糧食占有量長期維持在不足400公斤的低水平上。
3、政治背景（因素）分析
隨著依法治國基本方略的實(shí)施，國家計劃生育管理必須全面納入法治軌道。為了規(guī)范計劃生育行政管理部門及其工作人員依法管理計劃生育的行政行為，做到有法可依，嚴(yán)格執(zhí)法，文明執(zhí)法，必須制定專門法律。
二、我國《中華人民共和國人口與計劃生育法》的立法過程述略
我國人口與計劃生育的法制建設(shè)起步較晚，走過了一條由依靠政策到依靠相關(guān)法律、法規(guī)到國家制定人口與計劃生育專門法律的漫長道路。
1978年3月全國人大五屆一次會議通過的憲法首次明確規(guī)定，“國家提倡和推行計劃生育”。1982年修訂的憲法規(guī)定，“國家推行計劃生育，使人口的增長同經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃相適應(yīng)”、“夫妻雙方有實(shí)行計劃生育的義務(wù)”。從1982年起，我國就將實(shí)行計劃生育，控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)確立為國家的基本國策，并逐步形成了一系列開展計劃生育工作的方針、政策。由于當(dāng)時不具備制定計劃生育專門法律的條件，國家只是在通過制定有關(guān)婚姻、收養(yǎng)、婦女權(quán)益保障、未成年人保護(hù)、母嬰保健等相關(guān)法律時，增加有關(guān)計劃生育方面的條款，作出若干具體規(guī)定。1991年12月26日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，頒布了《流動人口計劃生育管理辦法》，成為中華人民共和國人口與計劃生育法領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)。1998年8月6日，國務(wù)院又對該行政法規(guī)進(jìn)行了修訂。為了加快計劃生育法制建設(shè)，2001年6月13日，國務(wù)院又頒布了《計劃生育技術(shù)服務(wù)條例》，為人口與計劃生育國家立法進(jìn)一步奠定了基礎(chǔ)。從地方立法來說，為適應(yīng)依法管理人口與計劃生育工作的要求，自1980年2月廣東省人大常委會制定并通過《廣東省計劃生育條例》開始，各省、直轄市、自治區(qū)先后制定了地方性法規(guī)或政府規(guī)章2.我國的計劃生育國家立法始于20世紀(jì)70年代末。20多年來立法論證工作始終沒有間斷過。大致可以分為五個階段：
第一階段是從1978年到1980年。鄧小平曾指出“人口增長要控制，應(yīng)該立法”。在此期間，由國務(wù)院計劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織起草了《中華人民共和國計劃生育法》8稿，原擬提交1980年召開的五屆全國人大三次會議與婚姻法同時討論，但因條件不夠成熟，決定暫不討論。
第二階段是從1982年到1988年。根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于“計劃生育工作的根本問題是要立法。不立法計劃生育不
能持久”的指示精神，國家計生委組織起草了《中華人民共和國計劃生育法》，先后修改了12稿。1988年底，中央認(rèn)為時機(jī)還不夠成熟，決定暫不出臺。第三階段是從1989年到1990年。中央政治局常委會決定，“為了使計劃生育工作逐步納入法制軌道，應(yīng)積極為制定中華人民共和國人口與計劃生育法做準(zhǔn)備。在制定計劃生育法之前，可以先由國務(wù)院制定和頒布計劃生育條例?！睋?jù)此，國家計生委從1989年3月起開始起草《中華人民共和國計劃生育條例》，共修改了9稿。1990年8月國務(wù)院總理辦公會議決定，待地方計劃生育法規(guī)執(zhí)行一段時間，積累了一些經(jīng)驗(yàn)以后，再考慮制定條例及立法。
第四階段從1994年到1996年。在1994年1月26日中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國人大常委會黨組關(guān)于八屆全國人大常委會立法規(guī)劃的請示》中，《中華人民共和國人口與計劃生育法》被列為第二類，即“研究起草、成熟時安排審議的法律草案”，人口與計劃生育國家立法再次被提上議事日程。這期間國家計劃生育委成立了立法論證小組，抓緊進(jìn)行與相關(guān)部門對人口與計劃生育立法的必要性和可行性工作的論證和協(xié)調(diào)。但經(jīng)過論證和分析，認(rèn)為立法的時機(jī)仍不成熟。
第五階段從1998年到2001年。1997年黨的十五大把實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法制國家確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。1998年召開的“中央計劃生育與環(huán)境保護(hù)工作座談會”上，江澤民總書記指出要按照依法治國的要求，抓緊計劃 生育的立法和有關(guān)行政法規(guī)、地方條例的修訂工作。這一指示推動了我國計劃生育法律、法規(guī)體系建立的進(jìn)程。1998年底，第九屆全國人大常委會將制定中華人民共和國人口與計劃生育法列入本屆人大二類立法規(guī)劃項(xiàng)目。同年底，國家計生委成立了由相關(guān)部門參加的立法領(lǐng)導(dǎo)小組、起草小組和專家咨詢組。國家計生委多次向全國人大教科文衛(wèi)委、法工委、國務(wù)院法制辦匯報，組成聯(lián)合調(diào)查組，到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、生育政策不同的六省、市進(jìn)行立法調(diào)研，廣泛聽取省、市人大、政府領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門和基層民眾的意見。3配合全國政協(xié)辦公廳、提案委員會到兩省、區(qū)進(jìn)行了立法調(diào)查；組織專家、相關(guān)部門和計劃生育系統(tǒng)基層干部等就立法中的有關(guān)重點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行深入研究論證；國家計生委人口專家委員會和科技專家委員會兩次專門研究討論，對立法的必要性與可行性形成了基本共識。國家計生委在進(jìn)行了廣泛深入的立法調(diào)研和聽取專家意見的基礎(chǔ)上，先后數(shù)易其稿4，于1999年12月底向國務(wù)院報送了《中華人民共和國人口與計劃生育法（送審稿）》。國務(wù)院法制辦公室在廣泛征求國務(wù)院相關(guān)部門及地方政府意見的基礎(chǔ)上，對送審稿做了進(jìn)一步的研究、修改，形成了《中華人民共和國人口與計劃生育法（草案）》。2001年3月，這一草案經(jīng)過國務(wù)院第36次常務(wù)會議審議通過，由國務(wù)院提請第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會審議。2001年4月，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會召開了第21次會議，對法律草案進(jìn)行了第一次審議。2001年6月第九屆全國人大常委會召開第22次會議，對法律草案（修改稿）進(jìn)行了第二次審議。2001年12月，九屆全國人常委會召開第25次會議，對法律草案（修改稿）進(jìn)行了第三次審議。12月29日，第九屆全國人大常委會以123票贊成、0票反對，12票棄權(quán)的表決結(jié)果通過了《中華人民共和國人口與計劃生育法》（以下簡稱《人口與計劃生育法》）。同日，國家主席江澤民發(fā)布第63號主席令予以公布，于2002年9月1日起施行。
三、《人口與計劃生育法》立法過程中爭論的若干主要問題 在制定《人口與計劃生育法》的過程中，有若干引起激烈爭論的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。下面就這些問題作一梳理和分析：
（一）關(guān)于制定專門法律的必要性問題
一種意見認(rèn)為制定專門法律極為必要。因?yàn)榻┠陙?，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和民主法制建設(shè)步伐的加快，對依法管理計劃生育工作提出了更高的要求，僅靠地方立法管理計劃生育已不適應(yīng)新的形勢。在繼續(xù)完善地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的同時，應(yīng)加快制定國家中華人民共和國人口與計劃生育法的步伐，這既是貫徹落實(shí)黨的十五大提出的依法治國基本方略的要求，也符合廣大干部群眾的迫切愿望，對保障計劃生育事業(yè)穩(wěn)定、健康發(fā)展具有重要意義。另外一種意見認(rèn)為最好維持現(xiàn)狀，不必制定專門法律。因?yàn)槲覈延谢緡叩囊?guī)定，該政策實(shí)施20多年來，已經(jīng)為人們所普遍認(rèn)可；另一方面各省、市、自治區(qū)已經(jīng)有相應(yīng)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章；再加上為了我國在處理國際事務(wù)和國際外交場合能贏得主動權(quán)，免得授人以柄，最好維持現(xiàn)狀，不必制定專門的計劃生育方面的法律。也有一些基層計劃生育執(zhí)法系統(tǒng)的人員認(rèn)為，如果所要制定的法律只是限制、“捆綁”他們的“手腳”，而不是強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法手段和執(zhí)法職能的話，那就還不如不制定專門法律，干脆維持現(xiàn)狀。
（二）關(guān)于法律的名稱與調(diào)整范圍問題5
關(guān)于法律的名稱，最先起草時存在多種意見，如《計劃生育法》、《計劃 生育管理法》、《生育法》、《中華人民共和國人口與計劃生育法》、《人口法與計劃生育法》、《人口發(fā)展與幸福家庭法》等等。到后來比較集中的是《人口與計劃生育法》和《計劃生育法》、《計劃生育管理法》。多數(shù)專家和各部門的意見主張將法律名稱定為《人口與計劃生育法》。其理由為：1、正是基于對人口數(shù)量的控制、人口素質(zhì)的提高和人口結(jié)構(gòu)的改善等人口問題的解決才有實(shí)行計劃生育的必要；2、有利于從基本法律的層次確立人口與計劃生育的法律地位，從而使得“基本國策”獲得正當(dāng)?shù)姆芍С郑?、有利于樹立良好的國際形象，不是就計劃生育講計劃生育，而是還涉及重要的人口問題。當(dāng)然這里并不等于“人口”與“計劃生育”各占一半調(diào)整范圍重點(diǎn)是以推行計劃生育為主，同時涉及與計劃生育有關(guān)的人口問題。另外一種意見主張稱為《中華人民共和國人口與計劃生育法》或《計劃生育管理法》。其理由是：該法的實(shí)際調(diào)整范圍是“計劃生育”，涉及人口的僅僅是人口數(shù)量的控制部分，大多數(shù)有關(guān)人口的問題根本無法涉及，稱為“計劃生育法”或“計劃生育管理法”更為恰當(dāng)和準(zhǔn)確。
最后從國家計生委的“送審稿”到國務(wù)院提交全國人大常委會審議的“草案稿”都是采納了《人口與計劃生育法》這一法律名稱，將該法的調(diào)整范圍確定為重點(diǎn)是計劃生育，同時兼及與計劃生育有關(guān)的人口問題。
（三）關(guān)于立法模式選擇問題
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國家應(yīng)當(dāng)制定一部嚴(yán)格的、剛性的、操作性強(qiáng)的計劃生育專門法律，或者說將過去長期以來“行之有效”的政策和做法以法律的形式固定下來，強(qiáng)調(diào)全國采取統(tǒng)一的生育政策、嚴(yán)格的管理制度和處罰措施，將嚴(yán)格限制公民的生育行為作為立法的主要內(nèi)容。因?yàn)榛緡呖梢裕ɑ驊?yīng)該）壓倒一切，而基本國策的貫徹和落實(shí)又離不開強(qiáng)有力的手段作保障。法律必須為計劃生育的管理目標(biāo)服務(wù)。許多行政執(zhí)法部門的工作人員，尤其是基層的計劃生育部門干部多持此種觀點(diǎn)。在這種觀念支配下的中華人民共和國人口與計劃生育法必定是注重和強(qiáng)調(diào)行政命令、行政處罰和行政強(qiáng)制的“管理法”。
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，生育權(quán)完全是個人的權(quán)利與自由領(lǐng)域的問題，是私權(quán)利領(lǐng)域或范疇中的問題，國家與政府不應(yīng)干預(yù)、也不宜干預(yù)，更不能對所謂“超生”的人進(jìn)行處罰或采取行政強(qiáng)制措施等。退一步講，即使國家要干預(yù)，也只宜對于類似性別選擇墮胎等行為予以立法禁止。再有就是對于生育多子女的家庭，政府應(yīng)予以必要的關(guān)懷與照顧。盡管在中國持此種觀點(diǎn)的人并不太多，但也還有一定的比例。
第三種意見認(rèn)為，是否實(shí)行計劃生育或者限制生育完全要視各國國情而定，而在中國實(shí)行計劃生育則完全是由中國的人口狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平等綜合性因素決定的。當(dāng)然即使實(shí)行計劃生育也要充分尊重人的權(quán)利和人的尊嚴(yán)，不能為計劃生育而抓計劃生育。若僅從限制公民生育抓計劃生育難以提高工作水平，也難以保障中華人民共和國人口與計劃生育法事業(yè)穩(wěn)定、健康、持久地發(fā)展。立法不能只規(guī)定公民對于國家、社會應(yīng)盡的義務(wù)，還要規(guī)定公民可以享有的諸多權(quán)利以及實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利的途徑與手段。與此同時，立法也要規(guī)定國家（通過政府）對于公民所應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)和職責(zé)以及違反這些義務(wù)與職責(zé)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。立法應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則，要有利于控制人口增長，提高人口素質(zhì)，有利于保障公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和增進(jìn)家庭文明幸福；體現(xiàn)以人的全面發(fā)展為中心，體現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)性發(fā)展；堅(jiān)持中華人民共和國人口與計劃生育法工作的改革發(fā)展與人的全面發(fā)展相結(jié)合，堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)人口控制目標(biāo)與維護(hù)公民合法權(quán)益相結(jié)合。這種觀點(diǎn)較多地反映在后來通過的法律中。
（四）關(guān)于生育政策的立法表述問題
是否調(diào)整現(xiàn)行生育政策以及如何在立法中表述生育政策，是人口與計劃生育立法中的關(guān)鍵問題。我國現(xiàn)行生育政策的具體規(guī)定是各地依據(jù)國家現(xiàn)行政策，結(jié)合各地實(shí)際，通過制定地方計劃生育條例來體現(xiàn)的。生育政策，包括生育數(shù)量、生育時間的規(guī)定以及出生人口素質(zhì)和出生人口性別結(jié)構(gòu)的要求，其中生育數(shù)量是主要內(nèi)容。從全國范圍來看，各地對非農(nóng)業(yè)人口的生育數(shù)量的規(guī)定基本一致，即一對夫婦只生育一個孩子，特殊情況可以照顧再生育一個孩子；農(nóng)業(yè)人口生育數(shù)量的規(guī)定大體可以分為三種情況6；對于少數(shù)民族，一般實(shí)行寬于漢族的生育政策7.
曾經(jīng)有專家、學(xué)者主張通過立法普遍采取“二孩政策”，特別情況再需要生育的必須由地方性法規(guī)明確規(guī)定。這樣似乎既照顧到人們的生育意愿，又考慮到城鎮(zhèn)居民的獨(dú)生子女一代結(jié)婚可以生二胎的自然過渡政策和農(nóng)村大多數(shù)情況下可以生育二胎的現(xiàn)實(shí)8，好處是改變國際上普遍認(rèn)為的中國計劃生育是“一孩政策”的形象。另一種意見是國家立法要繼續(xù)堅(jiān)持和穩(wěn)定現(xiàn)行的計劃生育政策。因?yàn)閺?991年起，每年連續(xù)召開的中央計劃生育工作座談會及中央《決定》均明確強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)行生育政策要保持穩(wěn)定不變9.綜合考慮我國經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)性發(fā)展的需要、當(dāng)前的人口形勢和對未來人口發(fā)展的前景預(yù)測，一段時間內(nèi)，繼續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策是非常必要的。故最后定位在繼續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策不變，既不放松也不收緊。但在立法中究竟應(yīng)當(dāng)如何表述，是采取“原則+授權(quán)”還是“列舉+兜底”的方式予以規(guī)定？最后，多數(shù)意見和主張是以采取前者“原則+授權(quán)”的方法為佳，理由是：1、要堅(jiān)持和穩(wěn)定現(xiàn)行的生育政策，充分照顧到目前各地生育政策的差異性。地方關(guān)于計劃生育中夫妻生育的規(guī)定十分具體，且規(guī)定不盡相同，情況較為復(fù)雜，國家立法難以全面、準(zhǔn)確地覆蓋各種類型，體現(xiàn)各地政策的差異。所以只宜作原則規(guī)定，對照顧再生育的條件，可以授權(quán)地方作具體規(guī)定。2、立法要為今后調(diào)整和統(tǒng)一全國的生育政策留下足夠的空間和提供依據(jù)。便于地方適時對特殊類型人群的生育政策作出微調(diào)。3、要考慮我國對所簽署國際公約、國際文件的承諾10，注意尊重和維護(hù)公民生育權(quán)。因?yàn)樯咭?guī)定在國際上是一個涉及人權(quán)的敏感問題，國家立法對生育數(shù)量的規(guī)定，宜粗不宜細(xì)。由地方立法具體規(guī)定適合本地區(qū)實(shí)際情況的生育政策，可以有利于體現(xiàn)對公民生育權(quán)的維護(hù)。
在立法論證中，也曾有人提出過建議，主張抑制低素質(zhì)人群的生育，適當(dāng)放寬高素質(zhì)人群的生育限制。但因?yàn)檫@種意見的理由不充分，最后未被采納。
（五）關(guān)于建立社會撫養(yǎng)費(fèi)制度的問題。
在推行計劃生育之初，由于計劃生育工作難做，地方政策和地方立法對超生都規(guī)定了經(jīng)濟(jì)限制措施，早期叫超生“罰款”，后來改稱為“計劃外生育費(fèi)”11.應(yīng)該說，這種經(jīng)濟(jì)限制措施在實(shí)踐中起到了一定的抑制超生的作用，但也存在不少問題。在立法論證過程中，對于如何規(guī)定不依法生育者的法律責(zé)任？是立法直接規(guī)定統(tǒng)一的“罰款”或“計劃外生育費(fèi)”或“社會撫養(yǎng)費(fèi)”標(biāo)準(zhǔn)還是僅由基本法律作一般性規(guī)定，具體由國務(wù)院規(guī)定或各地根據(jù)實(shí)際情況作具體規(guī)定？社會撫養(yǎng)費(fèi)規(guī)定在法律責(zé)任部分是否合適？12都有過激烈的爭論。最后比較集中的意見是，計劃外生育孩子，違背了法律、法規(guī)關(guān)于生育數(shù)量的規(guī)定，客觀上對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、資源利用、環(huán)境保護(hù)造成影響，加重了社會經(jīng)費(fèi)投入的負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)對計劃外生育者予以必要的經(jīng)濟(jì)限制，作為對社會的一種補(bǔ)償。所以大多數(shù)人主張將目前各地普遍采取的“計劃外生育費(fèi)”改為“社會撫養(yǎng)費(fèi)”，這樣可能更為貼切，即收費(fèi)的目的是對社會公共投入進(jìn)行補(bǔ)償。按照國務(wù)院關(guān)于行政收費(fèi)改革的思路和要求，社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收、管理、使用應(yīng)納入新的管理體制，即全部上繳財政，納入財政預(yù)算，計劃生育事業(yè)所需費(fèi)用應(yīng)由國家財政全額撥款解決。這樣可以杜絕因征收計劃外生育費(fèi)產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象和行業(yè)不正之風(fēng)。
（六）關(guān)于計劃生育獎勵優(yōu)待與社會保障問題
對于計劃生育的管理，應(yīng)當(dāng)既有對違反法律、法規(guī)行為的懲戒或追究制度，也應(yīng)有對積極遵守法律、法規(guī)行為的獎勵措施，這樣才能有效地實(shí)現(xiàn)其目的。比較一致的意見是，政府對自覺實(shí)行計劃生育的公民應(yīng)予以一定的獎勵。但是應(yīng)否規(guī)定統(tǒng)一、具體的獎勵措施？是只作原則規(guī)定，還是在全國范圍內(nèi)作統(tǒng)一、具體的規(guī)定？存在爭議。多數(shù)意見認(rèn)為，現(xiàn)行中央文件及地方立法中設(shè)定的獎勵措施，因各地條件不同，實(shí)際落實(shí)情況也不盡一致，而且這些措施主要靠地方解決，所以主張建議國家立法只對獎勵優(yōu)惠措施作原則規(guī)定，授權(quán)地方根據(jù)實(shí)際情況與可能具體落實(shí)。
在社會主義初級階段，計劃生育工作之所以是“天下第一難事”，其根本原因在于未能建立有利于計劃生育的社會保障制度，多數(shù)群眾尚有后顧之憂。為了保證計劃生育這一基本國策的落實(shí)，國家必須建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的計劃生育社會保障制度。國家在建立社會保障制度時，應(yīng)逐步建立有利于計劃生育的社會養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、生育保險以及社會福利制度，并對于實(shí)行計劃生育的貧困家庭，在經(jīng)濟(jì)扶持和社會救濟(jì)方面給予優(yōu)先優(yōu)惠。
但是問題在于，國家社會保障制度尚處于探索和建立之中，現(xiàn)有的國家社會保障制度只限于城鎮(zhèn)職工13，未包括農(nóng)村人口。那么農(nóng)村人口的社會保障制度應(yīng)該如何建立？農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度應(yīng)該如何建立？農(nóng)村養(yǎng)老保險的形式到底有哪些？都是立法中值得研究的重點(diǎn)問題。
（七）關(guān)于避孕措施和對計劃外懷孕的處理問題
關(guān)于避孕措施和對計劃外懷孕的處理，既是基層計劃生育管理中的關(guān)鍵性問題，也是國際上最為敏感的問題之一。地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章一般都規(guī)定，已生育子女的夫妻要采取“一孩上環(huán)、二孩結(jié)扎”的長效措施，計劃外懷孕要采取補(bǔ)救措施（即人工終止妊娠）。立法論證中，各方面普遍認(rèn)為，落實(shí)避孕措施是實(shí)行計劃生育的重要保證條件，提倡采取長效措施有益于婦女身心健康，國家立法仍有必要對避孕措施作出原則性規(guī)定，如公民可以選擇安全、有效、適宜的避孕措施等。但是這里特別值得注意的是，既要考慮為地方立法具體規(guī)定避孕措施提供法律依據(jù)，也要體現(xiàn)計劃生育工作改革、發(fā)展的方向，要肯定各地正在進(jìn)行的避孕措施的“知情選擇”、生殖保健、優(yōu)質(zhì)服務(wù)試點(diǎn)等新鮮經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)我國積極履行對所簽署國際公約、文件的承諾，有利于樹立計劃生育工作的良好形象。
對于計劃外懷孕的處理，法律如何規(guī)定是一件很棘手的事情。但有一點(diǎn)需要表明的就是在我國基于當(dāng)事人自愿完全可以實(shí)行人工終止妊娠，但也反對不安全的人工終止妊娠，我國立法更強(qiáng)調(diào)預(yù)防和減少非意愿妊娠。
注釋：
*作者系北京大學(xué)法學(xué)院副教授、北京大學(xué)憲法與行政法研究中心研究員。自1998年起曾作為國家計生委《中華人民共和國人口與計劃生育法》立法專家小組核心成員參與該法的立法調(diào)研、起草與論證。2002年9月，作為中國政府代表團(tuán)法律顧問出席了聯(lián)合國開發(fā)署/人口基金執(zhí)行局（紐約）2002年第二次常會。
1參見《中國百姓藍(lán)皮書-人口》，北京青年報2002年7月8日第18版。有關(guān)部門認(rèn)為，如按照1973年的生育水平推算，最近20多年來，我國累計少增加的人數(shù)就在3億左右。中國對穩(wěn)定世界人口的增長做出了積極貢獻(xiàn)。
2 只有新疆和西藏自治區(qū)兩個自治區(qū)是由政府規(guī)章對計劃生育管理予以規(guī)定，其他的29個省、市、自治區(qū)都是以地方性法規(guī)的形式予以規(guī)定的。
3 當(dāng)時分兩組進(jìn)行。一組是云南省、四川省、甘肅省；另外一組是上海市、河南省和山東省。本文作者曾參加了云南、四川、甘肅一組的立法調(diào)研。在云南重點(diǎn)是考察云南的少數(shù)民族計劃生育；在四川重點(diǎn)是考察其作為一個農(nóng)業(yè)人口大省所實(shí)行的比較嚴(yán)格的計劃生育政策和其近些年所采取的“三為主”、“三結(jié)合”的措施的情況；在甘肅重點(diǎn)是了解其作為一個西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)計劃生育的實(shí)施情況等。
4 據(jù)國家計劃生育委員會政策法規(guī)司統(tǒng)計，在形成送審稿之前曾有過12次討論稿。第一討論稿的名稱是《人口與幸福家庭發(fā)展法》，第二討論稿的名稱是《人口與家庭發(fā)展法》，第三討論稿的名稱是《人口與生育法》，自第四討論稿開始，法律的名稱就確定為《中華人民共和國人口與計劃生育法》。
5 20世紀(jì)以來，很多國家開始重視人口與計劃生育立法。20世紀(jì)50年代以前，美國和德國、意大利、瑞典等歐洲國家頒布了許多優(yōu)生法律。但是直接把人口與計劃生育過程和人口生育關(guān)系納入法制軌道，把人口法作為一個特別的法律部門來認(rèn)識，其歷史還相當(dāng)短暫。第二次世界大戰(zhàn)以后一些發(fā)達(dá)國家出于婦女健康和權(quán)利的考慮，逐步使避孕絕育和墮胎合法化。70年代以來，一些發(fā)展中國家出于對人口過快增長的擔(dān)心，頒布了控制人口的法律。如1971年印度頒布了《終止妊娠醫(yī)療法》、1974年墨西哥頒布了《普通人口法》、1976年印度頒布了《計劃生育法》、1983年土耳其頒布了《人口計劃法》、1986年秘魯頒布了《全國人口政策法》、1992年印度尼西亞頒布了《人口發(fā)展與幸福家庭法》。目前，國外已有優(yōu)生保護(hù)法、人工（墮胎）流產(chǎn)法、領(lǐng)養(yǎng)法、人口普查法、人口登記法、移民法、出入境法、生育法、性教育法等數(shù)十種形式的法律。
6 關(guān)于農(nóng)業(yè)人口生育數(shù)量的規(guī)定是：北京、天津市、上海市、四川省、江蘇省、重慶市6省、直轄市規(guī)定一對夫妻只生育一個孩子；海南省、云南省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆5省、自治區(qū)規(guī)定一對夫妻可以生育兩個孩子；河北省等19個省規(guī)定一對夫妻第一個孩子是女孩的可以間隔幾年后生育第二個孩子。西藏自治區(qū)未對藏族農(nóng)牧民生育子女的數(shù)量作出限制。
7 目前各地制定的少數(shù)民族生育政策，是根據(jù)中央精神，結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展現(xiàn)狀以及各少數(shù)民族人口發(fā)展?fàn)顩r、風(fēng)俗習(xí)慣等制定的，基本上采取了照顧政策。一般規(guī)定，1000萬人口以下的少數(shù)民族人口可以生育兩個孩子；邊境和人口較少的少數(shù)民族人口可以有間隔地生育三個孩子。西藏自治區(qū)對少數(shù)民族農(nóng)牧民未作具體生育數(shù)量的限制規(guī)定。
8 19個省市規(guī)定，在農(nóng)村一對夫妻生育一個女孩可以再安排生育一個子女；27個省規(guī)定，夫妻均為獨(dú)生子女的可以安排生育兩個子女；31個省、市、自治區(qū)均規(guī)定，獨(dú)生子女因殘疾不能成長為正常勞動力的，可以安排生育第二個子女，等等。9 1991年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)計劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長的決定》中對我國的計劃生育政策作了闡明：“提倡晚婚晚育，少生優(yōu)生；提倡一對夫婦只生育一個孩子。國家干部和職工、城鎮(zhèn)居民除有特殊情況經(jīng)過批準(zhǔn)可以生育第二個孩子外，一對夫婦只生育一個孩子。農(nóng)村也要提倡一對夫婦只生育一個孩子，某些群眾確有實(shí)際困難，經(jīng)過批準(zhǔn)可以間隔幾年以后再生第二個孩子。為了提高少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化水平和民族素質(zhì)，在少數(shù)民族中也要實(shí)行計劃生育，具體要求和做法由各自治區(qū)或所在省決定?！?/p>
年，中共中央、國務(wù)院作出《關(guān)于加強(qiáng)人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》（中發(fā)[2000]8號），進(jìn)一步明確要穩(wěn)定現(xiàn)行的生育政策，規(guī)定：“國家鼓勵晚婚晚育，提倡一對夫婦生育一個子女，依照法律法規(guī)合理安排生育第二個子女。少數(shù)民族也要實(shí)行計劃生育。具體政策規(guī)定由各省、自治區(qū)、直轄市制定?！?/p>
10 截止目前，我國已加入的國際人權(quán)公約主要有：《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》、《消除一切形式種族歧視公約》、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》、《兒童權(quán)利公約》等；我國已簽署的人口問題國際文件主要有：1974年世界人口會議通過的《世界人口行動綱領(lǐng)》、1984年國際人口會議通過的《墨西哥城人口與發(fā)展宣言》、《關(guān)于進(jìn)一步執(zhí)行〈世界人口行動計劃〉的建議》、1994年國際人口與發(fā)展大會通過的《國際人口與發(fā)展行動綱領(lǐng)》等。我國政府在簽署這些公約和文件時，申明中國將在不違背憲法有關(guān)計劃生育條款規(guī)定的情況下履行國際公約、文件所載的義務(wù)。
11 1992年3月5日，國家計生委、財政部聯(lián)合頒布了《計劃外生育管理辦法》（同年4月1日起正式施行）。共計6章23條，規(guī)定了計劃外生育費(fèi)的性質(zhì)、征收辦法、使用范圍、管理制度、監(jiān)督檢查等內(nèi)容。
12 在過去的送審稿、草案稿、第一次審議稿、第二次審議稿、第三次審議稿中，社會撫養(yǎng)費(fèi)都是規(guī)定在第三章“生育調(diào)節(jié)”中，只有在草案建議表決稿中才將其與原第38條合并，規(guī)定在建議表決稿第六章“法律責(zé)任”部分第44條中。
13 如1994年12月14日，勞動部頒布了《企業(yè)職工生育保險試行辦法》（1995年1月1日起試行）。該《辦法》第2條規(guī)定“本辦法適用于城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工”。
第一章
第一條 為了推行計劃生育，根據(jù)《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國婚姻法》和國家有關(guān)計劃生育的規(guī)定，結(jié)合我省實(shí)際，制定本條例。
第二條 實(shí)行計劃生育是我國的一項(xiàng)基本國策，是每個公民應(yīng)盡的義務(wù)。我省境內(nèi)的所有國家機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、其他組織和公民均應(yīng)遵守本條例。
第三條 計劃生育的基本要求是：控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)，提倡晚婚、晚育、少生、優(yōu)生；推行和鼓勵一對夫妻只生一個孩子，禁止計劃外生育。
第四條 計劃生育工作堅(jiān)持以宣傳教育為主、避孕為主、經(jīng)常工作為主，并采取必要的經(jīng)濟(jì)、行政和法律的措施。
第五條 各級人民政府負(fù)責(zé)制定本地區(qū)的人口計劃，并納入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，保證其實(shí)施。國家機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織都有做好計劃生育工作的責(zé)任。
第六條 依法執(zhí)行計劃生育公務(wù)的人員受法律保護(hù)。
第二章
第七條推行一對夫妻只生一個孩子。有下列情況之一，要求再生育一個孩子的可以有計劃地安排：
（一）第一個孩子為非遺傳性殘疾，不能成為正常勞動力的；
（二）夫妻雙方均為獨(dú)生子女的；
（三）夫妻一方從事礦工井下作業(yè)連續(xù)五年以上，并繼續(xù)從事井下工作，只生育一個女孩的；
（四）婚后不孕，女方年滿三十五周歲依法收養(yǎng)一個孩子后，又懷孕的；
（五）無生育能力的夫妻，沒有收養(yǎng)孩子，男女雙方的兄弟姐妹按現(xiàn)行生育政策無超生的，允許其只生一個孩子的兄弟姐妹之一再生一個孩子由其收養(yǎng)；
（六）殘廢軍人和因公致殘人員殘廢等級在二等乙級以上的；
（七）夫妻雙方均為少數(shù)民族的；
（八）夫妻雙方均為歸國華僑的；
（九）再婚夫妻一方未生育過，另一方只生育一個孩子的；
（十）再婚夫妻一方未生育過，另一方是有一個或兩個孩子的喪偶者；
（十一）農(nóng)村男到有女無兒家結(jié)婚落戶的（僅適應(yīng)于姐妹中一人）；
（十二）農(nóng)村夫妻一方是獨(dú)生子女的；
（十三）大山區(qū)的鄉(xiāng)女方為農(nóng)業(yè)戶口，其他地區(qū)夫妻雙方均為農(nóng)業(yè)戶口，只生育一個女孩的。省轄市的近郊，夫妻雙方均為農(nóng)業(yè)戶口，只生育一個女孩的，是否允許再生育一個孩子，由市人民政府提請同級人民代表大會常務(wù)委員會決定。
第八條 實(shí)行生育證制度，持有生育證的夫妻方可生育。生育證由省計劃生育生委員會統(tǒng)一印制。要求生育第一個孩子的夫妻，憑結(jié)婚證和雙方單位或所在村民委員會、居民委員會的證明，到女方常住戶口所在地鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或街道辦事外領(lǐng)取生育證。凡符合本條例規(guī)定，可以再生育一個孩子的，須在前一個孩子滿三周歲后，由夫妻雙方提出申請，所在單位或村民委員會，居民委員會證明，女方常住戶口所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處審核，報縣（市、區(qū)）計劃生育部門批準(zhǔn)后，發(fā)給生育證。村民委員會、居民委員會和其他基層單位每年應(yīng)將生育證發(fā)放情況張榜公布，接受群眾監(jiān)督。
第九條 嬰兒死亡的，其父母須在葬前報告鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處，經(jīng)查證核實(shí)屬自然死亡或意外死亡的，根據(jù)夫妻雙方要求，可重新核發(fā)生育證。
第十條 男女雙方按法定婚齡推遲三年以上依法登記結(jié)婚為晚婚。已婚婦女二十四周歲以上生育為晚育。對實(shí)行晚婚晚育的夫妻，應(yīng)優(yōu)先發(fā)給生育證。
第十一條 提倡優(yōu)生、優(yōu)育。男女雙方登記結(jié)婚，應(yīng)作婚前健康檢查，接受婚前教育和優(yōu)生優(yōu)育指導(dǎo)。孕婦應(yīng)接受孕期檢查。經(jīng)省衛(wèi)生廳和省計劃生育委員會共同指定的縣級以上醫(yī)療保健單位檢查診斷，夫妻雙方或一方患有醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不宜生育的遺傳性疾病或其他疾病的，應(yīng)接受絕育手術(shù)或節(jié)育措施。
第三章
第十二條建立孕情管理制度，推行科學(xué)的孕情監(jiān)測方法。凡有生育能力的夫妻均應(yīng)按計劃生育要求落實(shí)有效的避孕節(jié)育或絕育措施。已生育一個孩子的夫妻，應(yīng)采取長效避孕措施；已有兩個孩子的夫妻，提倡一方落實(shí)絕育措施。計劃外懷孕的應(yīng)終止妊娠。
第十三條國家對避孕節(jié)育的夫妻提供避孕藥具和施行節(jié)育手術(shù)。節(jié)育手術(shù)費(fèi)，職工在本單位醫(yī)療費(fèi)中開支；農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民從計劃生育經(jīng)費(fèi)中開支。
第十四條 節(jié)育手術(shù)須由取得省衛(wèi)生廳或省計劃生育委員會頒發(fā)的節(jié)育手術(shù)合格證的人員，在具備手術(shù)條件的情況下嚴(yán)格按照手術(shù)操作規(guī)程施行。
第十五條 職工憑節(jié)育手術(shù)證明，按規(guī)定享受假期，休假期間工資、獎金照發(fā)。農(nóng)民施行節(jié)育手術(shù)的休假期，可以抵本人擔(dān)負(fù)集體勞動的義務(wù)工，有條件的鄉(xiāng)、村還應(yīng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。
第十六條 因計劃生育手術(shù)引起并發(fā)癥、后遺癥的，受術(shù)者向當(dāng)?shù)赜媱澤块T申報，經(jīng)縣以上計劃生育技術(shù)指導(dǎo)小組確認(rèn)后，由施術(shù)單位負(fù)責(zé)治療，也可在指定的醫(yī)療單位治療。治療期間，職工工資，獎金照發(fā)；農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民因此導(dǎo)致生活困難的，或治療后仍不能從事正常勞動的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予補(bǔ)助。節(jié)育手術(shù)并發(fā)癥、后遺癥的治療費(fèi)用按本條例第十三條節(jié)育手術(shù)費(fèi)的規(guī)定執(zhí)行。因節(jié)育手術(shù)事故而增加的醫(yī)療費(fèi)用，由施術(shù)單位支付。節(jié)育手術(shù)事故處理，按國務(wù)院《醫(yī)療事故處理辦法》執(zhí)行。
第十七條 接受絕育手術(shù)后，因情況變化，符合本條例生育規(guī)定，要求生育的，憑所在單位或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處證明，經(jīng)縣（市、區(qū)）計劃生育主管部門批準(zhǔn)，予以施行輸卵管、輸精管復(fù)通手術(shù)。
第四章
第十八條 計劃生育工作，實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制和人口目標(biāo)管理責(zé)任制。人口計劃的執(zhí)行情況是考核各級政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部政績的重要內(nèi)容。
第十九條 縣以上人民政府設(shè)計劃生育委員會；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處設(shè)計劃生育辦公室，配備專職計劃生育工作人員；村民委員會、居民委員會應(yīng)有人負(fù)責(zé)計劃生育工作。國家機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織設(shè)立計劃生育機(jī)構(gòu)或配備專（兼）職工作人員，并保證所需經(jīng)費(fèi)。承包、租賃企業(yè)事業(yè)單位的承包人、承租人和私營企業(yè)、“三資企業(yè)”的負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)本單位的計劃生育工作。
第二十條 各級政府的計劃生育行政管理部門主管本地區(qū)的計劃生育工作。衛(wèi)生、民政、公安、人事、勞動、工商、計劃、財政等有關(guān)部門按照職責(zé)分工，做好計劃生育的管理、服務(wù)工作。工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、計劃生育協(xié)會等群眾團(tuán)體和組織協(xié)助政府做好計劃生育工作。
第二十一條 推行計劃生育，要堅(jiān)持做好思想教育工作，加強(qiáng)人口理論和計劃生育法規(guī)、方針、政策的宣傳，普及避孕節(jié)育和優(yōu)生優(yōu)育優(yōu)教的知識。
第二十二條 計劃生育和人口的統(tǒng)計要嚴(yán)格按照《中華人民共和國統(tǒng)計法》執(zhí)行，任何單位和個人不得偽造統(tǒng)計數(shù)字。
第二十三條 計劃生育所需經(jīng)費(fèi)由各級人民政府統(tǒng)籌安排。各級財政要列入預(yù)算，予以保證，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入增長，逐步增加計劃生育經(jīng)費(fèi)。
第二十四條 縣級以上計劃生育行政管理部門對計劃生育經(jīng)費(fèi)應(yīng)嚴(yán)格管理，合理使用，并加強(qiáng)內(nèi)部審計。依照本條例征收的計劃外生育費(fèi)，只能用于計劃生育事業(yè)。計劃生育經(jīng)費(fèi)的管理辦法由省人民政府制定。各級財政、審計部門對計劃生育經(jīng)費(fèi)的管理和使用要加強(qiáng)檢查、監(jiān)督和審計。
第二十五條 逐步建立和推行計劃生育系列保險。
第五章
第二十六條 流動人口的計劃生育管理，按國務(wù)院批準(zhǔn)的《流動人口的計劃生育管理辦法》執(zhí)行。
第二十七條 流動人口的計劃生育，由其常住戶口所在地和現(xiàn)居住地人民政府共同管理，政府各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照計劃生育職責(zé)分工，做好流動人口的計劃生育管理工作。用工單位負(fù)責(zé)對招用的流動人口的計劃生育進(jìn)行管理，并接受當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處和縣級以上計劃生育行政管理部門的監(jiān)督檢查。
第二十八條 流動人口在申請暫住證、營業(yè)執(zhí)照、務(wù)工許可證等證件前，應(yīng)到現(xiàn)居住地計劃生育行政管理部門交驗(yàn)其常住戶口所在地鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處出具的計劃生育證明?，F(xiàn)居住地計劃生育行政管理部門查驗(yàn)計劃生育證明后出具查驗(yàn)證明。有關(guān)部門憑計劃生育查驗(yàn)證明，方可審批暫住證、營業(yè)執(zhí)照、務(wù)工許可證等，并將審批結(jié)果通報現(xiàn)居住地計劃生育行政管理部門。
第二十九條 流動人口中有育齡夫妻要求生育的，須持有常住戶口所在地縣級計劃生育行政管理部門簽發(fā)的《生育證》，經(jīng)現(xiàn)居住地縣級計劃生育行政管理部門核準(zhǔn)后，方可生育。現(xiàn)居住地的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處應(yīng)將流動人口情況及時通知其常住戶口所在地鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處。
第三十條 流動人口中的育齡夫妻，應(yīng)接受現(xiàn)居住地計劃生育部門的計劃生育指導(dǎo)，落實(shí)有效的避孕節(jié)育措施。計劃外懷孕的，必須終止妊娠；拒不采取措施而生育的，按本條例有關(guān)規(guī)定給予處罰。
第六章
第三十一條 對實(shí)行晚婚、晚育和只生育一個孩子的，給予下列獎勵：
（一）晚婚的初婚者，延長婚假二十天，婚假期間工資、獎金照發(fā)。
（二）晚育的初產(chǎn)婦，延長產(chǎn)假三十天，產(chǎn)假期間工資、獎金照發(fā)。
（三）晚婚晚育的農(nóng)民，可減免本人當(dāng)年的義務(wù)工。
（四）在產(chǎn)假期間申請領(lǐng)取獨(dú)生子女證的，延長產(chǎn)假三十天，工資、獎金照發(fā)；夫妻不在一地工作的，給予男方二十天照顧假，待遇比照探親假處理。
（五）夫妻雙方自愿只生育一個孩子的，由雙方申請，經(jīng)所在單位或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處核實(shí)，縣（市、區(qū)）計劃生育委員會發(fā)給獨(dú)生子女證。從領(lǐng)證之日起，每月發(fā)給兒童保健費(fèi)（男孩五元，女孩六元）至獨(dú)生子女滿十四周歲止。夫妻雙方均有工作單位的，兒童保健費(fèi)由雙方單位各發(fā)一半；父母離異的，由子女跟隨的一方所在單位全數(shù)發(fā)給；一方是農(nóng)民或沒有工作單位或死亡的，由另一方所在單位全數(shù)發(fā)給；城鎮(zhèn)雙方無工作單位的，在計劃生育經(jīng)費(fèi)中發(fā)給；夫妻雙方均為農(nóng)民的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)籌解決。
（六）獨(dú)生子女按兩人計算分配住房或宅基地、自留地，由國家供應(yīng)口糧的山區(qū)，經(jīng)濟(jì)作物區(qū)，獨(dú)生子女口糧按成人標(biāo)準(zhǔn)供應(yīng)。獨(dú)生子女入托、入學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)等，應(yīng)在同等條件下優(yōu)先照顧。各級人民政府要采取各種措施，積極扶持獨(dú)生子女戶特別是獨(dú)女戶勞動致富。
（七）職工只生育一個孩子，并在子女滿十四歲前領(lǐng)取了獨(dú)生子女證的，在批準(zhǔn)退休計發(fā)退休費(fèi)時，提高百分之五的比例；農(nóng)民年老喪失勞動能力的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村民委員會給予適當(dāng)?shù)恼疹櫋?/p>
第三十二條 終身無子女或者領(lǐng)取獨(dú)生子女證后子女死亡不再生育的夫妻，職工批準(zhǔn)退休時，按百分之百發(fā)給退休費(fèi)；農(nóng)民年老喪失勞動能力時，除按當(dāng)?shù)匾?guī)定享受有關(guān)福利待遇外，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者村民委員會每月增發(fā)一定的生活費(fèi)。
第三十三條 對符合本條例規(guī)定允許生育第二個孩子的夫妻，自愿只要一個孩子，并領(lǐng)取獨(dú)生子女證的，除享受第三十一條規(guī)定的優(yōu)惠待遇外，所在單位給予表彰和物質(zhì)獎勵。
第三十四條 對計劃生育先進(jìn)地區(qū)、先進(jìn)單位和在計劃生育工作中取得顯著成績的人員，予以表揚(yáng)和獎勵。對檢舉、揭發(fā)計劃外懷孕、生育和計劃生育工作中弄虛作假、徇私舞弊等違法行為的有功人員，予以表揚(yáng)和獎勵。
第七章
第三十五條 無生育證懷孕、生育的，按下列規(guī)定處罰：
（一）無生育證懷孕，不聽規(guī)勸，拒絕接受補(bǔ)救措施的，職工從懷孕之月起，懷孕期間，一胎征收夫妻雙方月總收入的百分之十的計劃外懷孕費(fèi)，二胎征收百分之二十的計劃外懷孕費(fèi)；農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民和流動人口比照上述規(guī)定征收計劃外懷孕費(fèi)。在限期內(nèi)采取補(bǔ)救措施的，計劃外懷孕費(fèi)全部退還；超過限期的，責(zé)令采取補(bǔ)救措施，計劃外懷孕費(fèi)不予退還。
（二）職工無生育證生育的，除按前項(xiàng)征收計劃外懷孕費(fèi)外，生育第一個孩子，征收一次性計劃外生育費(fèi)一千元；生育第二個孩子的，由所在單位按夫妻雙方月總收入的百分之十征收計劃外生育費(fèi)七年；生育第三個孩子的，按夫妻雙方月總收入的百分之十五征收計劃外生育費(fèi)十四年。計劃外生育費(fèi)一次計算，限期交納。無生育證生育二孩或者三孩的，夫妻雙方各降一級工資，三年內(nèi)不評發(fā)獎金（超產(chǎn)獎、發(fā)明獎除外）、不評模、不提拔，并視情節(jié)輕重，給予降級以上行政處分，直至開除公職或辭退；
（三）農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民和流動人口無生育證生育的，除比照本條第（二）項(xiàng)的規(guī)定征收計劃外懷孕費(fèi)和計劃外生育費(fèi)外，農(nóng)民不再分給宅基地、自留地；城鎮(zhèn)居民在繳納計劃外懷孕費(fèi)和計劃外生育費(fèi)期間，不得招為國家職工；流動人口由公安、工商、勞動部門和用工單位分別注銷其暫住證、吊銷營業(yè)執(zhí)照，解除勞務(wù)合同。外出躲避計劃生育的，加處五百元以上三千元以下的罰款；
（四）未到法定婚齡，禁止結(jié)婚生育。非法同居生育的，除按本條第（一）、（二）、（三）項(xiàng)規(guī)定征收計劃外懷孕費(fèi)、計劃外生育費(fèi)并給予處罰外，加處五百元以上三千元以下的罰款；
（五）女職工無生育證的，產(chǎn)假期不發(fā)工資，獎金，其孕期檢查、分娩、產(chǎn)褥期的醫(yī)療費(fèi)自理。
第三十六條 為無生育證的孕婦提供超生躲避所場所的，處以五百元以上三千元以下的罰款。
第三十七條 不符合收養(yǎng)條件自行收養(yǎng)孩子的，按無生育證生育征收計劃外生育費(fèi)并給予處罰。
第三十八條 已領(lǐng)取獨(dú)生子女證又計劃外生育的，收回證書，追回其所領(lǐng)取的各項(xiàng)獎勵費(fèi)，并按本條例第三十五條有關(guān)規(guī)定征收計劃外懷孕費(fèi)、計劃外生育費(fèi)并給予處罰。按本條例規(guī)定批準(zhǔn)生育二孩的，收回其領(lǐng)取的獨(dú)生子女證和各項(xiàng)獎勵費(fèi)。
第三十九條未經(jīng)省計劃生育委員會批準(zhǔn)，任何單位和個人不得進(jìn)行胎兒性別鑒定。擅自為孕婦進(jìn)行鑒定的，由縣（市、區(qū)）計劃生育部門沒收其非法收入，對直接責(zé)任人處以三千元以上一萬元以下的罰款，并由有關(guān)部門給予行政處分。
第四十條 有下列行為之一者，由行為人所屬的國家機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織視情節(jié)輕重給予行政處分；違反《中華人民共和國治安管理處罰法》的，由公安部門給予行政處罰；觸犯刑律的，由司法部門依法追究刑事責(zé)任：
（一）殘害或遺棄女嬰，虐待生女嬰的或?qū)嵭?a href="/hebeideji/7304308859258535975.html">計劃生育的婦女的；
（二）在計劃生育工作中，做假手術(shù)、假鑒定、出具假證明的；
（三）擅自為他人摘取宮內(nèi)節(jié)育器或做輸卵管、輸精管復(fù)通手術(shù)的；
（四）侵占、克扣、挪用、貪污計劃生育費(fèi)（含征收計劃外懷孕費(fèi)、計劃外生育費(fèi)和罰款）的；
（五）阻礙執(zhí)行計劃生育公務(wù)，侮辱、毆打、報復(fù)執(zhí)行計劃生育公務(wù)的人員的；
（六）虛報、瞞報、篡改、偽造、拒報計劃生育和人口統(tǒng)計資料，打擊如實(shí)反映情況的人員的；
（七）其他妨礙和破壞計劃生育工作的。從事計劃生育工作的人員玩忽職守，徇私舞弊、貪贓枉法的，依法從嚴(yán)處理。
第四十一條 沒有完成計劃生育目標(biāo)管理責(zé)任書規(guī)定任務(wù)的地區(qū)和單位，追究其主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人的責(zé)任。
第四十二條 對違反本條例規(guī)定給予行政處罰的由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處和有關(guān)主管部門作出處罰決定并下達(dá)行政處罰決定書。當(dāng)事人對行政處罰決定不服的，可在接到處罰決定書之日起十五日內(nèi)向原處罰決定的上一級行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)在三十日內(nèi)用出復(fù)議決定。當(dāng)事人對復(fù)議決定不服或者復(fù)議機(jī)關(guān)逾期未作出復(fù)議決定的，可以在復(fù)議決定書之日起或者復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟。逾期不申請復(fù)議、不起訴、又不履行行政處罰決定的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請人民法院中華人民共和國強(qiáng)制執(zhí)行法，或依法強(qiáng)制執(zhí)行。
第八章
第四十三條 本條例實(shí)施中具體問題由省計劃生育委員會負(fù)責(zé)解釋。
第四十四條 本條例自公布之日起施行。
產(chǎn)生過程
縱觀20世紀(jì)我國計劃生育政策產(chǎn)生、發(fā)展和逐步完善的歷史過程，可以看出我國計劃生育政策經(jīng)歷了許多曲折的階段，也遭受了許多困難。計劃生育政策法規(guī)的歷史沿革可大致劃分為以下四個階段：
一、1953年至1961年：節(jié)制生育的提出階段
中華人民共和國成立初期，在這一階段，我國人口增長基本處于自發(fā)和無計劃的狀態(tài)，人口出生率持續(xù)增加。
伴隨著新中國成立之后的第一次出生高峰的出現(xiàn)，人口無計劃地盲目增長同國民經(jīng)濟(jì)有計劃發(fā)展的矛盾開始顯現(xiàn)出來。與此同時，人民生活水平的提高和醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善促使死亡率大幅度下降，隨著死亡率的下降和人民文化教育水平的普遍提高，人們要求節(jié)制生育的呼聲在增高。
我國領(lǐng)導(dǎo)人在這一時期已意識到中國人口多的現(xiàn)實(shí)，并逐步認(rèn)識到節(jié)制生育是解決這一問題的根本途徑。一些知名學(xué)者和民主人士也開始關(guān)注日益增長的中國人口問題對于國家社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)的負(fù)面影響，如著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬寅初先生、民主人士邵力子先生等。
二、1962年至1969年：提倡計劃生育的試點(diǎn)階段
20世紀(jì)60年代初的三年困難時期以后，我國人口增長經(jīng)歷了建國后的第二次出生高峰期。1964年全國第二次人口普查數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)時總?cè)丝谝呀咏?億。人口這種盲目增長的態(tài)勢引起了政府的再一次關(guān)注。
1962年，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于認(rèn)真提倡計劃生育的指示》強(qiáng)調(diào)：“在城市和人口稠密的農(nóng)村提倡節(jié)制生育，適當(dāng)控制人口自然增長率，使生育問題由毫無計劃的狀態(tài)逐步走向有計劃的狀態(tài)?！边@是制定我國計劃生育政策的一個里程碑式的文件。1964年，成立了國務(wù)院計劃生育委員會，一些地區(qū)也相應(yīng)成立了類似的計劃生育工作機(jī)構(gòu)，尤其是在城市地區(qū)先后建立了計劃生育組織機(jī)構(gòu)，這也是我國建立相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)來推廣節(jié)制生育工作的嘗試。
三、1970年至1980年：提倡“晚、稀、少”的生育政策階段
20世紀(jì)70年代，在周恩來總理的大力倡導(dǎo)下，計劃生育工作在全國城鄉(xiāng)全面展開，并明確提出了力爭在“四五”期間將城市人口自然增長率降到千分之十左右，農(nóng)村降到千分之十五以內(nèi)，這也是首次在政府正式文件中提出了人口控制目標(biāo)。1973年12月，國務(wù)院計劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室召開全國第一次計劃生育工作匯報會，會上提出“晚、稀、少”的生育政策。1972年，政府提出了“實(shí)行計劃生育，使人口增長與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)”的戰(zhàn)略思想。
四、1980年至今：現(xiàn)行生育政策的提出、完善與穩(wěn)定階段
1980年9月，國務(wù)院在五屆全國人大三次會議上指出：“除了在人口稀少的少數(shù)民族地區(qū)以外，要普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子，以便把人口增長率盡快控制住”。與此同時，中共中央發(fā)表了《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》，號召黨團(tuán)員帶頭執(zhí)行新的計劃生育政策。次年，五屆人大四次會議的《政府工作報告》中提出：“限制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)，這就是我們的人口政策?！?982年9月黨的十二大確定“實(shí)行計劃生育，是我國的一項(xiàng)基本國策?！蓖?2月全國人大通過的《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定：“國家推行計劃生育，使人口的增長同經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃相適應(yīng)?！贝_立了計劃生育的法律地位，走上了依法行政的道路。
2002年9月1日，《中華人民共和國人口與計劃生育法》將實(shí)施。
這個階段計劃生育的特點(diǎn)是，具體內(nèi)容不斷完善，政策不斷制度化和法制化。
（1988年10月31日安徽省第七屆人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議通過 1992年8月30日安徽省第七屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議修訂 根據(jù)1995年4月24日安徽省第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過的《關(guān)于修改〈安徽省計劃生育條例〉的決定》修正 1997年11月2日安徽省第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十四次會議修訂 1999年6月6日安徽省第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議修訂）
新政策
在省十一屆人大常委會第22次會議上，備受關(guān)注的《安徽省人口與計劃生育條例修正案(草案)》提交審議，該《條例修正案(草案)》透露出了諸多新信息。
現(xiàn)行《條例》規(guī)定：違規(guī)生育將“按雙方上一年度總收入的3至4倍征收社會撫養(yǎng)費(fèi)”，對于總收入難以計算的，農(nóng)村按雙方所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上一年度農(nóng)民人均純收入為基數(shù)計算，城市以本縣(市、區(qū))上一年度城鎮(zhèn)居民可支配收入計算。
《條例修正案(草案)》擬規(guī)定：對夫妻雙方分別按所在市、縣上一年度城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入或者農(nóng)民年人均純收入(以下稱計征基數(shù))的4至6倍征收社會撫養(yǎng)費(fèi)；實(shí)際收入高于計征基數(shù)1倍以上的，按其實(shí)際收入的4至6倍征收社會撫養(yǎng)費(fèi)。
條例修改后12種情況能生“二胎”
1、雙方均為獨(dú)生子女，只生育一個子女的；
2、雙方均為少數(shù)民族，只生育一個子女的；
3、雙方均為歸國華僑，或者來本省定居不滿6年的香港特別行政區(qū)、澳門、臺灣地區(qū)居民，只有一個子女在內(nèi)地定居的；
4、再婚夫妻，再婚前生育子女合計不超過兩個的，但不適用于復(fù)婚夫妻；
5、婚后不育，夫妻雙方均滿30周歲，依法收養(yǎng)一個子女的；
6、第一個子女為殘疾兒，不能成長為正常勞動力，醫(yī)學(xué)上認(rèn)為可以再生育的；
7、夫妻一方為一級至六級的殘疾軍人；一級至五級因公(工)致殘人員，只生育一個子女的；
8、礦工井下作業(yè)連續(xù)5年以上，并繼續(xù)從事井下工作，只生育一個女孩的；
9、農(nóng)村夫妻一方是獨(dú)生子女，只生育一個子女的；
10、男方到女方家落戶且女方?jīng)]有兄弟的農(nóng)村夫妻，只生育一個子女的(僅適用女方姐妹中一人)；
11、農(nóng)村夫妻只生育一個女孩的；
12、大山區(qū)的鄉(xiāng)，女方在農(nóng)村，只生育一個女孩的。
參考資料 >