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財政政策，是國家制定的指導財政分配活動和處理各種財政分配關系的基本準則。它是客觀存在的財政分配關系在國家意志上的反映。在現代市場經濟條件下，財政政策又是國家干預經濟，實現宏觀經濟目標的工具。財政政策是國家整個經濟政策的組成部分，同其他經濟政策有著密切的聯系，其宗旨是政府通過稅收與公共支出及其他財政支出政策的制定，并與貨幣政策相互協調。

財政政策是由社會總產品和國民收入分配政策、預算收支政策、稅收政策、財政投資政策、財政補貼政策、國債政策、預算外資金收支政策等構成的一個完整體系，它們之間是相輔相成的關系。財政政策目標是通過實施特定的財政措施來達成預定目標或取得一定成效，這些目標和成效是財政政策的精髓所在，例如推動經濟增長、保持物價穩定、實現全面就業以及保障公平分配等。在選擇財政政策目標時，需考慮社會、政治、經濟及文化等多重因素的影響與約束。財政政策的主體是其制定者和執行者。積極的財政政策不能作為長期政策，長期仍應堅持適度從緊的財政政策。

定義

財政政策是指一國政府為促進就業水平提高，減輕經濟波動，防止通貨膨脹，實現穩定增長而對政府財政支出、稅收和借債水平所進行的選擇，或對政府財政收入和支出水平所作的決策。財政政策由國家制定，代表統治階級的意志和利益，具有鮮明的階級性，并受一定的社會生產力發展水平和相應的經濟關系制約，是由稅收政策、支出政策、預算平衡政策、國債政策的構成的一個完整的政策體系。

政策組成

稅收政策

稅收政策是政府為了實現一定時期的社會或經濟目標，通過一定的稅收政策手段，調參市場經濟主體的物質利益、給以強制性刺激，從而在一定程度上干預市場機制運行的一種經濟活動及其準則。稅收政策的實施過程是由政策決策主體、政策目標、政策手段、目標和手段之間的內在聯系、政策效果評價和信息反饋等內容組成的一個完整的調控系統。

支出政策

支出政策是政府通過調控公共財政支出的方向、規模、結構、時限等落實黨中央重大方針政策和決策部署的支出措施體系。支出政策的目標是指政策實施所要取得的基本效果，支出政策的本質屬性決定支出政策目標的基本特征。

預算平衡政策

預算平衡本質是通過優化公共資源配置，把中長期的國家戰略目標和政策體現到預算中，實現財政風險、經濟風險、社會風險、環境風險等公共風險的綜合平衡。

國債政策

公債政策是國家宏觀經濟政策的一個重要的子系統，是財政政策的有機組成部分，是調節資源配置、經濟利益及其整個經濟運行的重要杠桿之一。是政府在公債的發行、消化、流通和償還等方面實行的政策的總稱。

政策分類

擴張性

擴張性的財政政策，表現為減少收入，增加支出，發生赤字。有時則表現為財政收入沒有減少，而財政支出卻大量增加，因此而造成的財政赤字，也是屬于擴張性的財政政策。

緊縮性

緊縮性的財政政策，表現為增加收入，減少支出，出現結余。有時則表現為財政支出沒有減少，而財政收入卻大量增加，因此而出現大量財政結余。出現大量財政結余乃是緊縮性財政政策的重要標志。

中性

中性的財政政策，表現為收支基本平衡，或者略有結余，或者略有赤字。

自穩定

自動穩定的財政政策是指財政制度本身存在一種內在的能夠根據經濟波動情況自動發生穩定作用的政策，它不需要政府采取其他干預行為，隨著經濟社會的發展就可自動調節經濟運行，產生調控效果。這種機制也被稱為財政自動穩定器，其自動穩定性主要表現在稅收的自動穩定性和財政支出的自動穩定性兩個方面。

相機決策

相機決策的財政政策，是指政府根據一定時期的經濟社會狀況，主動靈活選擇不同類型的反經濟周期的財政政策工具，干預經濟運行行為，實現財政政策目標。

汲水政策

汲水政策是指在經濟蕭條時靠財政安排一定的投資，以增加社會有效需求，使經濟恢復活力的政策。

補償性財政政

補償性財政政策，或叫周期性平衡的財政政策，是指政府以繁榮年份的財政盈余補償蕭條年份的財政赤字，財政收支平衡以年度為目標變為從整個經濟周期來考察。

手段工具

稅收

稅收作為一種財政收入形式，將民間的一部分資源轉移到政府部門，由政府進行重新配置，以彌補市場機制的缺陷。稅收還通過影響物品和生產要素，進而影響激勵機制和行為方式。稅收調節總供求的關系，主要通過自動穩定政策和相機抉擇政策發揮作用。與轉移支付一樣，稅收收入的變化對經濟的影響具有乘數效應。所謂稅收乘數，就是稅收的增加或減少，引起國民收入更大幅度的變化，這種變化可用國民收入變動量與引起這種變化的稅收變動量之間的比值反映。

購買性支出

購買性支出（即政府購買）是政府利用國家資金購買商品和勞務的支出，如購買軍需品、機關公用品、政府雇員報酬、公共項目工程所需的支出等都屬于此類支出。這種支出對國民收入的形成和增加具有重要影響。政府購買支出的增減，將引起國民收入倍數的增減，這個倍數，就是支出乘數。購買支出是進行需求管理的有效辦法。政府的購買支出，可分為政府消費和政府投資兩大部分。

轉移性支出

轉移性支出，又稱轉移支付，轉移支付不能算作國民收入的組成部分，這種做法是政府不直接到市場上進行購買，而是把財政資金轉移到社會保障和財政補貼等上面，接受轉移資金的企業和個人去市場上購買商品和勞務。社會保障支付是將高收入階層的一部分收入轉移給低收入階層。為實現收入公平分配、反經濟周期的主要政策工具。財政補貼也是一種轉移支付，它是國家根據經濟發展規律的客觀要求和一定時期的政策需要，通過財政轉移的形式直接或間接地對農民、企業、職工和城鎮居民實行財政補助，以達到經濟穩定協調發展和社會安定的目的。它分為兩大類，一類是生產性補貼，一類是消費性補貼。

國債

國債作為國家利用信用方式籌集財政收入的一種形式，對經濟的影響主要體現為兩種效應：即流動性效應和利息率效應。所謂國債的流動性效應，是指通過調整國債期限結構和發行對象來改變國債的流動性程度，進而影響整個社會資金流動總量。所謂國債的利息率效應，是指通過調整國債的利率水平和供求狀況來影響金融市場利率變化，從而對經濟產生擴張或抑制作用。

預算

預算是國家財政收入與支出的制度計劃，它包括中央預算和地方預算。預算作為一種政策工具，主要指中央預算。預算的調節功能主要體現在財政收支規模和差額上。

形成與發展

第一階段20世紀30年代以前

這時的財政政策理論的萌芽時期，處于自由資本主義階段。當時在經濟領域，國家僅扮演“守夜人”角色，任何國家干預之舉皆被視作違背經濟自然法則。在財政思想層面，財政支出被認定為非生產性的，屬于社會財富的虛耗，需嚴格管控。稅收的作用被認為僅有破壞，因賦稅要么影響資本，要么波及收入，皆有削弱積累能力之嫌。公債則被看作是政府揮霍、國庫空虛的體現，是毀滅資本的手段。一旦國家費用依靠舉債開支，國家既有資本便會逐年受損，原本用于維持生產性勞動的部分年產物會轉而用于非生產性勞動，如此一來，舉債會致使國家衰弱，要么國家消除公債，要么公債拖垮國家。在這種財政思想引領下，各財政政策學說均反對財政干預經濟，普遍認為資本主義經濟由市場機制這一“看不見的手”自行調節，自然有序，任何國家干預都會破壞這種有序性。賦稅需遵循負擔公平且盡量降低對再生產抑制的原則。公債被視為政府腐敗的象征，必須堅決摒棄。要嚴格把控政府開支規模，全力實現財政收支平衡。這種政策理論在經濟學說史上占據主導地位長達約二百年，直至19世紀70年代后，隨著自由資本主義逐步邁向壟斷階段，才開始出現松動跡象。

19世紀70年代以后，雖然資本主義經濟仍然主要依靠市場調節，但是，市場機制作用的局限性已經逐漸暴露，國家對經濟生活的干預開始逐漸增強，各主要資本主義國家開始重視對財政政策的專門研究。19世紀末葉，德國歷史學派甚至明確指出財政政策等經濟政策應該成為經濟科學的研究對象，認為，經濟問題的解決只能依賴于財政等經濟政策，經濟學應該成為一門政策性學科。但是，盡管如此，由于這一時期的財政政策往往側重于對經濟運行中個別問題進行事后的局部調節，沒有形成系統化的理論，因而，這個時期的財政政策理論尚處于萌芽狀態。

第二階段，20世紀30年代至70年代

1629-1933年全球性資本主義經濟大危機摧毀人們對自由資本主義幻想，宣告自由放任不干涉主義崩潰。1932年羅斯福新政實施標志國家干預主義到來。資產階級學者放棄傳統平衡預算概念，提出發行公債、減少稅收等財政政策主張。同時經濟理論界發生“凱恩斯革命”，其標志現代宏觀經濟學誕生和系統化財政政策理論形成，此后經濟理論及政策研究進入凱恩斯主義時代。

凱恩斯經濟理論核心是有效需求理論。約翰·凱恩斯認為資本主義經濟危機根源是有效需求不足，為增加有效需求刺激經濟增長，政府須積極干預經濟，利用財政政策時要摒棄傳統平衡觀念，實行擴張性赤字財政政策。

凱恩斯之后，其追隨者從不同角度“發展”凱恩斯主義。有以保羅·薩繆爾森為首的“新古典綜合派”和以瓊?羅賓遜夫人為首的“新劍橋大學學派”，二者合稱“后凱恩斯主義”或“新凱恩斯主義”，雖都以凱恩斯正統派自居，但在經濟理論及政策主張上有廣泛爭議，在財政政策理論及主張上也有明顯分歧。

“新古典綜合派”針對凱思斯經濟理論缺乏微觀分析及忽視了通貨膨脹勢等問題，在財政政策理論上強調了財政政策的微觀化及與其他經濟政策的協調配合。“新劍橋學派”從收入分配角度“發展”約翰·凱恩斯主義，認為醫治資本主義“病癥”要從調整收入分配制度、改變社會政策著手。

凱恩斯財政政策理論及主張影響廣泛深刻。按照功能財政的思想，戰后英、法、德國等接受其理論及主張，交替運用擴張性和緊縮性財政政策調節經濟周期，60年代后期日本也運用擴張性財政政策刺激經濟。凱恩斯財政政策理論主張緩解資本主義經濟周期性震蕩、促進經濟發展，但長期的擴張性的財政經濟政策自60年代末起，導致了經濟生活中的“停滯影脹并發癥”。西方社會對此議論紛紛，凱恩斯主義最終喪失“主流經濟學”地位，貨幣主義、供應學派、理性預期派等理論崛起。

第三階段20世紀70年代以后

凱恩斯主義破產后，反凱恩斯經濟理論及政策主張的地位上升，經濟界流派眾多。貨幣主義與供應學派較具代表性，它們反對約翰·凱恩斯主義、主張經濟自由，但與古典學派自由主義理論有本質區別，它們主張國家從維護經濟自由出發實行相關政策。

現代貨幣主義代表人物米爾頓·弗里德曼自70年代起成為凱恩斯主義的挑戰者。其基本理論包括反對國家干預經濟、恢復市場經濟，認為貨幣是經濟生活關鍵因素、通貨膨脹是貨幣現象等。其財政政策主張有：實行單一規則貨幣政策，控制貨幣供應量與經濟增長適配；縮減稅收和預算支出規模，降低國家對公民的強迫與公共經濟規模；實行負所得稅方案，作為新福利制度。該理論在英國受青睞，因此弗里德曼獲得了1976年諾貝爾獎。

供應學派70年代中期在美國興起，代表人物有阿瑟·拉弗等。供應學派反對約翰·凱恩斯主義需求管理，主張恢復“薩伊定律”，通過供給管理，以減稅等政策解決經濟問題。其財政政策主張包括：依據拉弗曲線大幅減稅，短期刺激消費與投資、長期擴大稅基增加稅源；削減政府開支、實行平衡預算，利于經濟增長與減少赤字、防止通脹。1981年里根“經濟復興計劃”以此為依據。

不過，貨幣主義、供應學派等反凱恩斯主義理論及政策主張，像凱恩斯主義一樣，不能根本解決資本主義“病癥”。如供給學派使美國走出滯脹卻陷入“雙赤字”困境，1987年股市暴跌后約翰·凱恩斯主義再度崛起。

中國財政政策

改革開放前30年

在改革開放前30年的財政體制演變中，新中國建立之初（1949-1950年），采用了高度集中的中央財政體制，所有財政收入歸中央，各級財政開支逐級報銷。隨后（1951-1953年），財政體制經歷了調整，實行了中央、大行政區、省(市)三級財政。1953年至1957年，演變為中央、省(市)和縣(市)三級財政，省與縣的收支尚未具體劃分，縣的支出仍納入省的預算和決算。在1958年至1959年期間，地方獲得更多權限，中央企業下放給地方，實行以收定支，但此舉僅持續一年，后轉為“總額分成、一年一變”的方式。在1961年至1966年期間，實施了集中財政，強調“全國一盤棋”、上下一本賬的理念。然而，在“十年動亂”時期，即改革開放前，國家財政管理陷入半計劃、半無政府狀態。從1971年開始，實行了企業下放，財政收支實行大包干。

“劃分收支、分級包干”

自1980年開始，財政體制實施了“劃分收支、分級包干”（又稱“分灶吃飯”）政策，明確了中央和地方財政的收支范圍，并規定了各自的管理責任。這一改革的主要特點包括地方財政收支的平衡不再完全由中央統一平衡，而是各地自行調節；財政支出不再由中央統一下達，而是由地方自主管理；包干比例和補助數額也確定為一定期限內不變。具體而言，中央財政的固定收入包括中央所屬企業的收入、關稅收入以及其他中央收入，而支出則包括基本建設投資、中央企業的流動資金、國防費等；地方財政的固定收入則來自地方所屬企業的收入、鹽稅、工商所得稅等，支出則包括地方的基本建設投資、企業流動資金、各項事業費及行政費等。這一改革將過去全國“一灶吃飯”的模式轉變為“分灶吃飯”，地方財政的平衡不再依賴中央，而是由各地自行調整。同時，財政支出不再由中央集中下達，而是由地方自主決定管理。此外，包干比例和補助數額也不再隨時調整，而是在一定期限內保持穩定。

“市管縣”體制

由于財政管理存在一些問題，1988年起，國務院對收入較多的13個省、市實行了“財政包干、一定三年不變”的辦法，以調動這些地方的積極性。在此期間，各省、自治區、直轄市根據實際情況逐漸建立了地區級、鄉級財政，形成了中央、省(自治區、直轄市)、市(地區、自治州)、縣(市、自治縣)、鄉(鎮、民族鄉)五級財政的體制。

五級財政

“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制運轉過程中出現收入較多、上交比例大的地區組織收入的積極性不高的問題，個別地區甚至出現收入下降的情況。因此，從1988年起，國務院對收入上交較多的13個省、市，實行“財政包干、一定三年不變”的辦法，以調動這些地方的積極性。

在此期間，各省、自治區、直轄市根據本地的實際情況，先后建立地區級、鄉級財政，全國基本上形成了中央、省(自治區、直轄市)、市(地區、自治州)、縣(市、自治縣)、鄉(鎮、民族鄉)五級財政。

簡五成三

2008年5月22日，財政部發布《財政部關于進一步推進鄉財縣管工作的通知》，實行鄉財縣管，鄉鎮政府管理財政的法律主體地位不變，財政資金的所有權和使用權不變，鄉鎮政府享有的債權和承擔的債務不變。屬于鄉鎮事權范圍內的支出，仍由鄉鎮按規定程序審批。縣級財政部門在預算編制、賬戶設置、集中收付、政府采購和票據管理等方面，對鄉鎮財政進行管理和監督。鄉鎮政府在縣級財政部門的指導下，編制本級預算、決算草案和本級預算的調整方案，組織本級預算的執行。

2009年7月9日，財政部公布《財政部關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，實行省直接管理縣財政改革，就是在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面，省財政與市、縣財政直接聯系，開展相關業務工作。

2024年12月9日，中共中央政治局召開會議并指出，2025年要實施更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求。2025年3月5日，國務院研究室副主任陳昌盛在國務院新聞辦吹風會上指出，政府工作報告首次提出“更加積極的財政政策”，將連續實施了14年的“穩健的貨幣政策”調整為“適度寬松的貨幣政策”，這樣的宏觀政策組合旨在向全社會傳遞宏觀政策信號。

政策主體

財政政策的工具是財政政策主體（財政政策的制定者和執行者）所選擇的用以達到政策目標的各種財政分配手段，包括稅收、公債、公共支出、政府投資、預算、折舊等。

政策目標

效率目標

資源有效配置目標，又稱效率目標，即通過財政手段以配置資源。

公平目標

收入分配均等目標，又稱公平目標。

增長目標

經濟穩定增長目標，又稱適度增長目標。

生活質量提高目標

社會生活質量逐步提高目標。

政策目的

根據權衡性財政政策，政府的積極財政政策主要是為了實現無通貨膨脹的充分就業水平。當總供給大于總需求時，即有效需求不足時，應采用減稅、擴大政府開支，發行國債等擴張性的財政政策，以降低失業率，刺激經濟增長。反之在總需求大于總供給時，則應采取緊縮性的財政政策，即提高稅率、減少財政支出等措施，以達到消除通貨膨脹的目的。

政策實施

2024年12月9日，中共中央政治局召開會議，會議提出，2025年要實施更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，實施的財政政策，包括積極利用可提升的赤字空間，擴大專項債券發行規模，繼續發行超長期特別國債，加大力度支持“兩新”品種和規模，加大中央對地方轉移支付規模等。

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