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來源：互聯網

“12·31上海外灘踩踏事件”是指2014年12月31日23時35分，正值跨年夜活動，因很多游客市民聚集在上海外灘迎接新年，在上海市黃浦區外灘陳毅廣場東南角通往黃浦江觀景平臺的人行通道階梯處，底部有人失衡跌倒，繼而引發多人摔倒、疊壓，致使擁擠踩踏事件發生。事件造成36人死亡，49人受傷。

2015年1月1日，上海市成立了市政府聯合調查組，通過現場勘查、調查取證、專家論證、綜合分析等方式，對“12·31上海外灘踩踏事件”進行了歷時20天的調查工作。2015年1月21日，上海市人民政府召開新聞發布會，通報事件調查結果以及對相關責任人員的處理決定。經調查，認定這是一起對群眾性活動預防準備不足、現場管理不力、應對處置不當而引發的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴重后果的公共安全責任事件。對新年倒計時活動變更風險未作評估、新年倒計時活動變更信息宣傳嚴重不到位、預防準備嚴重缺失、對監測人員流量變化情況未及時研判、預警，未發布提示信息、應對措施不當是此次事件發生的主要原因。經上海市委常委會、市政府常務會議討論通過，決定給予黃浦區委書記周偉、黃浦區委副書記彭崧等11名干部黨紀、政紀處分。同日，上海市黃浦區外灘擁擠踩踏事件善后處置工作組公布，遇難人員家屬的救助撫慰金為人民幣80萬元，其中50萬為政府救助撫慰金，30萬為社會幫扶金。

事件背景

事件發生地

“12·31上海外灘踩踏事件”的事發地是陳毅廣場，陳毅廣場位于外灘風景區中部（與中山東一路335號至309號段隔路相望）、與南京東路東端相鄰、與中山東一路相連，距離軌道交通2號線、10號線南京東路站約580米，與外灘源步行距離約550米。陳毅廣場附近交通便捷，是外灘風景區人員流量最大、密度最高的區域。陳毅廣場的公共活動面積約為2877平方米，陳毅廣場通過大階梯及大坡道連接的黃浦江觀景平臺，是外灘風景區最佳觀景位置。事發現場位于陳毅廣場東南角到黃浦江觀景平臺的上下人行通道階梯處，此處自上而下的兩組階梯之間相距2.3米，共17級，階梯寬為6.2米，階梯最高處離地面高度為3.5米，縱深為8.4米，兩邊有條形狀的不銹鋼扶手。

新年倒計時活動

自2011年起，上海市黃浦區政府、上海市旅游局和上海廣播電視臺連續三年在外灘風景區舉辦新年倒計時活動。2014年12月，經上海市人民政府及黃浦區政會第76次常務會議的批準，決定新年倒計時活動變更到外灘源舉行，觀眾人數在3000人左右，活動主辦方為黃浦區政府和上海電視臺。12月25日，黃浦公安分局制定了新年倒計時活動安全保衛工作方案，方案內容有成立新年倒計時活動安保工作指揮部、新年倒計時活動共安排安保警力771名、主辦方保安180名。其中，外灘、南京路沿線秩序維護警力350名（陳毅廣場60名，階梯處7名）。12月26日，黃浦公安分局作出大型群眾性活動安全許可決定書，同意區旅游局舉辦新年倒計時活動的申請。12月30日上午9時30分，由承辦方黃浦區旅游局在新聞發布會上宣布了新年倒計時活動調整信息。12月31日，黃浦區市政委及其下設的黃浦區外灘風景區管理辦公室，共安排了108名城市管理執法人員和社會輔助力量，參加外灘風景區中班時段的管理工作（中班日常工作時間為14時15分至22時15分，當日安排工作時間為14時15分至次日凌晨1時）。

當晚外灘風景區人員流量總體情況

2014年12月31日晚上，外灘風景區人員逐漸增多，外灘觀景平臺處的人員有聚集的趨勢，根據上海市通信管理局、上海市公安局、地鐵運營企業(即申通地鐵)等部門單位的數據情況顯示，外灘風景區人員流量呈上升趨勢，在20時至21時約12萬人，21時至22時約16萬人，22時至23時約24萬人，23時至事件發生時約31萬人，當晚的人員流量與2013年燈光秀約30萬人的規模接近，遠遠超過預期。黃浦公安分局指揮中心未嚴格落實上海市公安局指揮中心每半小時上報人員流量監測情況的工作要求，也未及時向黃浦區委區政府總值班室報告。

警力調派和增援情況

2014年12月31日20時25分，黃浦公安分局局長助理陳榮霖要求指揮中心收集轄區各派出所可調用警力數。20時27分，黃浦公安分局局長周正要求采取“鐵馬”措施，每隔10米安排1名警力；外灘風景區觀景平臺入口設立單向通行警戒帶。21時13分至21時20分陸續調派警力增援：黃浦公安分局調集轄區5家派出所40名警力增援南京路沿線、警訓隊20名警力增援外灘分指揮部、指揮中心指揮員俞磊帶領40名警力到達外灘分指揮部增援。截止23時30分，黃浦公安分局在外灘風景區及南京路沿線共布置警力510名，其中陳毅廣場80名（階梯處13名），南京路沿線150名。

2014年12月31日22時12分，上海市公安局指揮中心指令培訓三部、培訓四部、靜安公安分局、虹口公安分局、閘北公安分局共500名警力增援黃浦公安分局。22時44分，黃浦公安分局根據人員流量情況，對現有警力部署進行調整，對南京路沿線設置攔截線減緩人群往外灘方向流動。23時10分，虹口公安分局50名增援警力到達中山東一路、滇池路口，任務是負責中山東一路（南京東路至北京東路）沿線警戒和人群疏導；23時30分，閘北公安分局50名增援力量到達陳毅廣場北側觀光隧道入口，任務是引導和疏散觀景平臺人群。23時35分，培訓三部200名和培訓四部100名增援警力分別位于中山東一路福州路路口、中山東一路北京東路路口，靜安公安分局100名增援力量尚未抵達。

事件經過

事發經過

2014年12月31日22時37分，外灘陳毅廣場東南角北側人行通道階梯處的單向通行警戒帶被沖破以后，現場值勤民警竭力維持秩序，仍有大量市民游客逆行涌上觀景平臺。23時23分至33分，上下人流不斷對沖后在階梯中間形成僵持，繼而形成“浪涌”。23時35分，僵持人流向下的壓力陡增，造成階梯底部有人失衡跌倒，繼而引發多人摔倒、疊壓，致使擁擠踩踏事件發生。

現場救援

2014年12月31日23時35分擁擠踩踏事件發生后，在現場維持秩序的民警試圖與市民游客一起將臨近的摔倒人員拉出，但因跌倒人員仍被上方的人流擠壓，多次嘗試均未成功。此后，階梯處多位市民游客在他人幫助下翻越扶手，階梯上方人流在民警和熱心的市民游客指揮下開始后退，上方人員密度逐步減小，民警和市民游客開始將被擁擠踩踏的人員移至平地進行搶救。許多市民游客自發用身體圍成人墻，辟出一條寬約三米的救護通道。現場市民游客中的醫生、護士都自發加入了搶救工作，對有生命體征的受傷人員進行緊急搶救。

2014年12月31日23時41分22秒起，上海市“120”醫療急救中心陸續接到急救電話。23時49分起，先后有19輛救護車抵達陳毅廣場，第一時間開展現場救治和傷員轉運。上海市公安局及黃浦公安分局迅速開辟應急通道，調集警用、公交及其他社會車輛，將受傷市民游客就近送至上海交通大學醫學院附屬瑞金醫院、中國人民解放軍第二軍醫大學第二附屬醫院、上海市第一人民醫院和黃浦區中心醫院搶救。同時，迅速組織力量千方百計收集傷亡人員信息，及時聯系傷亡人員所在單位和家屬。

各方反應

2015年1月1日，黨中央、國務院高度重視，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平立即作出重要指示，要求上海市全力以赴救治傷員，做好各項善后工作，抓緊調查事件原因，深刻汲取教訓。中共中央政治局常委、國務院總理李克強也就傷員救治和加強安全管理作出批示，要求千方百計減少因傷死亡，精心安撫家屬，各有關部門要督促各地切實做好節日期間人員密集場所的安全管理，落實各項防范保障措施，嚴防重特大事件發生，確保人民群眾生命安全和社會穩定。

2015年1月1日，上海市市長楊雄和市政府、黃浦區各委辦局針對“12·31外灘擁擠踩踏事件”分別組建了醫療小組、聯合調查組、善后工作組和輿情工作組等四個小組，并立即開展了傷員救治、事件調查、傷員身份核對、家屬接待、信息發布等踩踏事件相關工作。當日下午，市政府新聞辦對警方和醫院方面的情況召開了媒體采訪會。

2015年1月1日，上海公安迅速組建現場勘查、法醫等小組，對踩踏事件進行調查取證、證據采集、情況梳理等工作。另外，黃浦區善后處理小組調派了60余名醫務人員定點為死傷者家屬提供醫療服務工作、調用300名街道工作人員進行家屬接待工作、安排區精神衛生中心專業心理醫生為傷員及家屬提供心理支持和情緒疏導服務。同時，向社會公布了兩條24小時的熱線電話，截止1月3日，接聽熱線電話500個，接待家屬來訪21批、134人次。同時，通過組織集體采訪、書面發布、“上海發布”政務微博及微信等形式，及時向媒體和社會發布相關信息。

救治情況

事件發生后，市委、市政府主要領導分別趕往醫院看望慰問受傷人員和傷亡人員家屬，調動全市優質醫療資源救治傷員，按照“一人一方案、一人一專家”的要求明確醫療方案，盡全力救治傷員。

2015年1月1日，上海市衛生計生委要求各收治醫院對傷員的情況進行密切觀察和積極采取救治措施，醫院需制定批量傷員救治應急預案，上海市衛生計生委連夜調派復旦大學附屬華山醫院、中山醫院、中國人民解放軍第二軍醫大學第二附屬醫院、上海交通大學醫學院附屬仁濟醫院等專科專家到醫院對重癥病人進行會診。截止1月1日上午11點，有7人輕微傷出院，40人住院治療。

2015年1月2日，上海市衛生計生委公布在上海外灘踩踏事件中仍在治療的有31人，其中重傷員13人、輕傷員18人。同時，上海市衛生計生委調派了上海市精神衛生中心的8位醫生及40位區縣精神衛生中心人員共同組建了心理援助工作組，分別與3家收治醫院對接，為傷員和傷亡人員家屬做好心理干預及心理疏導工作，并要求收治醫院同步做好傷員的心理疏導工作。1月7日，上海市委、市政府針對上海外灘踩踏事件的善后處置工作的情況召開了安全工作會議。截至2015年1月23日上午11點，已有47人經診治后出院，2名重傷員繼續在院治療，其中1名生命體征還不平穩。

傷亡情況

截至2015年1月1日5時，此次事件造成35人死亡，43人受傷。截至2015年1月2日，上海市人民政府新聞辦公布“12·31上海外灘踩踏事件”造成36人死亡，49人受傷，遇難者中最大年紀37歲，最小年紀12歲。遇難者中包括有復旦大學、華東師范大學、華東政法大學等高校學生。

事件調查

成立調查組

“12·31上海外灘踩踏事件”發生后，據《中華人民共和國突發事件應對法》《上海市實施<中華人民共和國突發事件應對法>辦法》等相關法律法規上海市于2015年1月1日成立了市政府聯合調查組，由市委常委、常務副市長屠光紹任組長，副市長周波任副組長，市監察局、市安全監管局、市公安局紀委等部門參加，同時邀請了來自國家和本市應急管理、公共安全管理、法律等方面的原國家安全生產監督管理局副局長閃淳昌，國家行政學院應急培訓中心案例研究中心主任鐘開斌，市政協社會和法制委員會副主任、中華全國律師協會副會長、國浩律師（上海）事務所執行合伙人呂紅兵等七位專家，為事件調查開展分析論證工作。聯合調查通過現場勘查、調查取證、專家論證、綜合分析等方式開展了事件調查工作，先后走訪了值勤民警、地鐵工作人員等96名工作人員，還調取了外灘區域36個監控探頭、累計時長約70小時的視頻錄像，系統梳理相關法律法規，查閱市級及區級有關部門相關文件、會議資料195份，對市級10個部門（單位）和黃浦區政府及區有關部門領導共51人進行了詢問，對踩踏事件開展了歷時20天的調查工作。

調查結果

2015年1月21日，上海市人民政府召開了“12·31上海外灘踩踏事件”調查結果的發布會，從調查情況來看，雖然上海市委市政府做了大量應急處置工作，但仍然造成了重大的人員傷亡，這有黃浦區政府和相關部門領導思想麻痹、嚴重缺乏公共安全風險防范意識等方面的問題，主要問題集中在以下五個方面：

一、對新年倒計時活動變更風險未作評估

大量市民游客認為外灘風景區仍會舉辦新年倒計時活動，南京路商業街和黃浦江對岸的上海中心、東方明珠廣播電視塔等舉辦的相關活動吸引了部分市民游客專門至此觀看。對此，黃浦區政府在新年倒計時活動變更時，未對可能的人員聚集安全風險予以高度重視，沒有進行評估，缺乏應有認知，導致判斷失誤。

二、新年倒計時活動變更信息宣傳嚴重不到位

新年倒計時活動變更后，主辦單位應當提前向社會充分告知活動信息。但是，直至12月30日，黃浦區旅游局才對外正式發布了新年倒計時活動信息，對“外灘”與“外灘源”的區別沒有特別提醒和廣泛宣傳，信息公告不及時、不到位、不充分。

三、預防準備嚴重缺失

黃浦公安分局未按照黃浦區政府常務會議要求，在編制的新年倒計時活動安全保衛工作方案中，僅對外灘源新年倒計時活動進行了安全評估，未對外灘風景區安全風險進行專門評估。黃浦公安分局僅會同黃浦區市政委等有關部門在外灘風景區及南京路沿線布置了350名民警、108名城市管理和輔助人員、100名武警，安保人員配置嚴重不足。

四、對監測人員流量變化情況未及時研判、預警，未發布提示信息

12月31日20時至事件發生時，外灘風景區人員流量呈上升趨勢。黃浦公安分局指揮中心未嚴格落實上海市公安局指揮中心每半小時上報人員流量監測情況的工作要求，也未及時向黃浦區委區政府總值班室報告。黃浦公安分局對各時段人員流量快速遞增的變動情況未及時采取有效措施，未報請黃浦區政府發布預警，控制事態發展。對上海市公安局多次提醒的形勢研判要求，未作響應。

五、應對處置不當

針對事發當晚持續增加的人員流量，在現場現有警力配備明顯不足的情況下，黃浦公安分局只對警力部署作了部分調整，沒有采取其他有效措施，一直未向黃浦區政府和上海市公安局報告，未向上海市公安局提出增援需求，也未落實上海市公安局相關指令，處置措施不當。上海市公安局對黃浦公安分局處置措施不當指導監督不到位。黃浦區政府未及時向市政府報送事件信息。

事件問責

責任單位

按照依法依規嚴肅問責的要求，依據《中華人民共和國突發事件應對法》《上海市實施〈中華人民共和國突發事件應對法〉辦法》《上海市外灘風景區綜合管理暫行規定》等法律法規和政府規章，以及市、區相關部門的“三定方案”，黃浦區政府和相關部門對這起事件負有不可推卸的責任，責任分析如下：

一、黃浦區政府對事件負有主要管理責任

黃浦區政府依法負責本行政區域內的突發事件應急管理的領導工作。對新年倒計時活動場所變更后的風險預判不足；對包括黃浦公安分局、黃浦區市政委等相關部門落實黃浦區政府常務會議要求的情況未進行檢查督促；未建立健全預警機制；未嚴格按照中辦、國辦的要求“嚴格執行24小時專人值班和領導帶班制度”；事件發生后，未按規定及時向市政府報告。

二、黃浦公安分局對事件負有直接管理責任

黃浦公安分局負責本行政區域內重大節慶、重要人員密集場所的安全保衛工作方案和專項安全保衛應急預案的制定與實施。未落實黃浦區政府常務會議提出的具體要求，未研究制定專門的應對方案；對12月31日監測到的人員流量變化情況風險評估不足，未及時提出預警；應對處置措施不到位；未及時向本級政府和上級主管部門報送突發事件信息；對上級主管部門的要求執行不力。

三、黃浦區市政委對事件負有管理責任

黃浦區市政委負責本行政區域內市容市貌和外灘風景區等重要地區的管理。未落實黃浦區政府常務會議提出的具體要求。

四、黃浦區旅游局對事件負有管理責任

黃浦區旅游局負責本行政區域內旅游經營活動的指導和監督管理。作為歷年新年倒計時活動以及2015年新年倒計時活動的承辦方，對活動場所變更風險未充分評估，變更信息向社會公眾告知不充分。

五、黃浦區外灘風景區管理辦公室對事件負有管理責任

黃浦區外灘風景區管理辦公室具體負責外灘風景區內市容景觀等公共事務管理的組織和協調工作。未具體落實黃浦區政府常務會議提出的工作要求。未依法制定外灘風景區域內相應的應急預案。

六、上海市公安局對事件負有指導監督管理責任

上海市公安局負責全市范圍內公共場所安全保衛工作的指導監督管理。對黃浦公安分局落實上海市公安局“‘一點一方案’，制定周密的安保工作方案和應急處置預案，加強活動現場警力配置”的要求監督檢查不到位；對黃浦江公安分局12月31日外灘風景區安全保障工作的檢查指導督促不夠。

責任個人

經上海市委常委會、市政府常務會議討論通過，決定對11名事件責任人員進行處分，其中，對黃浦區區委書記周偉給予撤銷黨內職務處分，黃浦區區長彭崧給予撤銷黨內職務、行政撤職處分，黃浦區副區長、黃浦公安分局黨委書記、局長周正撤銷黨內職務、行政撤職處分，黃浦區委常委、副區長吳成給予黨內嚴重警告、行政降級處分，黃浦公安分局黨委委員、副局長給予撤銷黨內職務、行政撤職處分，對陳榮霖、徐文虎、孫忠明、周順國等人給予行政記過處分，陳昌俊、余志豪等人給予行政記大過處分。

賠償結果

2015年1月21日，上海市黃浦區外灘擁擠踩踏事件善后處置工作組公布，根據《中華人民共和國突發事件應對法》《上海市實施〈中華人民共和國突發事件應對法〉辦法》確定“12·31上海外灘踩踏事件”中遇難人員家屬的救助撫慰金為人民幣80萬元。其中，50萬為政府救助撫慰金，30萬為社會幫扶金。傷殘人員的救助撫慰金額，則根據傷員救治、傷情和傷殘鑒定等具體情況另行確定。

事件反思

針對事件應對處置過程中暴露出的問題，在對事件原因進行深入剖析的基礎上，上海外灘“12·31上海外灘踩踏事件”聯合調查組提出了五項整改建議，具體如下：

一、切實落實安全責任制，大力增強“紅線”、“底線”意識。

要真正把安全作為不能觸碰、不能逾越的高壓線，把“紅線”“底線”作為守護生命安全的保護線。按照“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的要求，進一步健全安全責任體系，全面落實管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全，切實把安全責任逐級落實到基層、落實到崗位、落實到人頭。要嚴格落實政府部門監管責任，進一步落實區縣、鄉鎮屬地管理責任，依法強化企業安全生產主體責任，切實做到守土有責、守土負責、守土盡責，堅決把好每道安全關。

二、切實加強對大人流場所和活動的安全管理，進一步落實和完善相關制度規定。

這起事件暴露出本市公共安全管理方面仍然存在盲點，特別是對無主辦單位的大型群眾性活動安全風險評估不足、準備不充分，存在管理空白。要按照國務院《大型群眾性活動安全管理條例》，對大型群眾性活動嚴格依法審批，切實落實相應監管和防范措施。盡快制定出臺本市大型群眾性活動安全管理實施辦法，加強對公共場所群眾自發聚集活動管理，填補無組織群眾活動的管理空白。對照國家旅游局日前下發的《景區最大承載量核定導則》，本市各景區要抓緊核算游客最大承載量，制定游客流量控制預案。各區縣、各部門和單位要按照“分類管理、分級負責、屬地為主”的要求，堅持預防為主、關口前移、重心下沉。在6月底前完成對旅游景點、商業設施、體育場館、娛樂場所、公園、學校、地鐵、機場、車站、碼頭等人員密集場所的公共安全檢查，梳理風險隱患清單，落實整改治理措施。要督促相關經營和管理單位制定應急預案，明確最大人流承載量、限流措施和疏散路線等具體內容，做到“有組織活動有預案，群眾自發活動也要有預案”，尤其對活動變更要做好風險評估、信息發布等工作。要根據應急預案，落實活動場所的供水供電、臨時廁所、移動通信等基本保障措施。各區縣要在年底前對涉及公共安全的重要場所進行全面梳理和評估，符合條件的要建立區縣級基層應急管理單元，明確管理單元牽頭主體，做實特定區域應急管理工作。

三、切實加強監測預警，進一步提升突發事件防范能力。

這起事件反映出，相關管理部門對監測信息研判不夠、對人群高度密集產生的后果估計不足。要健全“誰主管、誰監測，誰預警、誰發布”的預警管理機制，針對不同突發事件，完善預警標準和響應措施。進一步加強重點環節、重點領域和重要時段的現場情況監測，結合大規模人員聚集、大流量交通等情況變化，加強分析研判，及時發現苗頭性、趨勢性問題，及時啟動相關應急預案，采取限流、劃定區域、單向通行等交通管控措施，重點加強臺階、扶梯、連接通道等特定區域的人員流動管理。要適時在全市重要場所設立顯示屏和高音喇叭等安全提示設施，充分利用應急廣播、新聞媒體、網絡等平臺發布預警信息和相關提示，規范引導市民游客采取合理避險措施。要利用大數據加快構建全市統一的公共安全信息平臺，實現信息共享，進一步加強預警信息溝通。

四、切實加強應急聯動，進一步強化應急處置能力。

這起事件表明，“條塊分割、條線分割、各自為政”依然是城市運行管理亟需破解的難題。要結合這起事件教訓，近期抓緊組織修訂本市突發事件應急聯動處置暫行辦法，進一步規范本市應急聯動體制機制和響應程序，強化指揮協同，提升應急聯動處置效能。要加強應急隊伍訓練和管理，組織開展實戰化應急演練，特別是要針對軌道交通、高層建筑、危險化學品、人員密集場所等開展專項處置和救援訓練及演練，確保現場處置和救援有序高效。各區縣政府、各有關部門和單位要認真執行值班值守制度，嚴格落實重要節假日及重大活動前后領導值班帶班制度。要按照突發事件信息報告規定的時限要求，向同級和上級政府總值班室報告，避免信息遲報、漏報，杜絕謊報、瞞報。

五、切實加強宣教培訓，進一步提升全社會公共安全意識和能力。

加強人民群眾的公共安全教育是各級政府的一項重要工作，需要常抓不懈。要充分發揮全國防災減災日等公共安全宣傳活動作用，依托傳統媒體和新媒體，開展公共安全知識普及。要扎實推進公共安全宣傳教育工作“進社區(鄉村)、進企業、進學校”，鼓勵市民積極參與社區(鄉村)組織的防災宣傳活動，督促企事業單位組織職工開展應急技能培訓和實戰演練，加強大中小學安全教育，增強青少年學生安全意識和自救、互救能力。加緊研究制定本市院前急救地方性法規。要加強以急救知識為核心的應急技能培訓，不斷提高急救專業資質人員比例。推動市民參與應急演練和宣傳教育，共同樹立憂患意識，增強安全防范知識，提高突發事件應對能力。