所謂“旋轉(zhuǎn)門”，指的是個(gè)人在公共部門和私人部門之間雙向轉(zhuǎn)換角色、穿梭交叉為利益集團(tuán)牟利的機(jī)制。“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制可以被歸為兩類。第一類是由產(chǎn)業(yè)或民間部門進(jìn)入政府的“旋轉(zhuǎn)門”，這主要是指公司高級(jí)管理人員和商業(yè)利益集團(tuán)游說者進(jìn)入政府機(jī)構(gòu)并擔(dān)任要職。在政策制訂和實(shí)施的過程中，這就可能為他們?cè)?jīng)代表的團(tuán)體謀取特別的好處。第二類是由政府進(jìn)入私人部門的“旋轉(zhuǎn)門”。以前的政府官員充當(dāng)游說者后,利用自己與政府的聯(lián)系來為所代表的團(tuán)體謀取特別的利益。
條款
2005年《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議上通過并于2006年1月1日起正式施行，該法不僅規(guī)定公務(wù)員“全心全意為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督；忠于職守，勤勉盡責(zé)；遵守紀(jì)律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會(huì)公德；清正廉潔，公道正派”等原則性義務(wù)，而且通過獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒、辭職辭退及法律責(zé)任等具體規(guī)范構(gòu)建具有中國(guó)特色的公務(wù)員行為規(guī)則體系。該規(guī)則體系約束公務(wù)員行為不限于在職期間，第102條還對(duì)公務(wù)員離職后規(guī)定期限內(nèi)從業(yè)予以規(guī)范，即旋轉(zhuǎn)門條款。令人遺憾，第102條實(shí)施效果不彰，乃至有些地方政府繼續(xù)出臺(tái)與之相悖的鼓勵(lì)公務(wù)員辭職下海的政策。面對(duì)實(shí)踐中的諸多問題，亟待反思旋轉(zhuǎn)門條款的立法意旨，借鑒域外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，檢討當(dāng)前立法的可行性、合理性與周延性，重構(gòu)我國(guó)公務(wù)員離職后行為的規(guī)范。
利益考量
法律是所有法律共同體中各種相互對(duì)峙且為得到承認(rèn)而相互爭(zhēng)斗的物質(zhì)、民族、宗教和理論方面的利益的合力，所謂良法乃是較好地協(xié)調(diào)各種利益及利益集團(tuán)的平衡器。因此，立法者應(yīng)首先條列法律所涉的各種利益，再依據(jù)公平正義原則對(duì)各種利益予以賦值，將價(jià)值優(yōu)位的利益確定為法律的保障對(duì)象，并審慎界定價(jià)值位次的利益應(yīng)予以讓步的程度。而且，利益考量及平衡不是靜止的，必須因應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化予以動(dòng)態(tài)調(diào)整，才能維護(hù)法律為公平正義的化身。同樣地，法律分析不應(yīng)受制于立法者義正辭嚴(yán)地闡釋，而是通過利益還原明晰法律的意旨。公務(wù)員職業(yè)準(zhǔn)則由在職向離職后規(guī)定期限的延伸及規(guī)制，應(yīng)符合相關(guān)利益考量及平衡的基本要求。
旋轉(zhuǎn)門條款的立法意旨包括但不限于以下：第一，預(yù)防期權(quán)腐敗。期權(quán)腐敗是指，公務(wù)員放棄現(xiàn)權(quán)套現(xiàn)利的方式，轉(zhuǎn)而將手中公權(quán)力作為一項(xiàng)無形資產(chǎn)進(jìn)行“資本投資”，為自己預(yù)留“出路”，待離職后再套現(xiàn)“投資收益”的策略。作為傳統(tǒng)腐敗的“創(chuàng)新”，期權(quán)腐敗的遮蔽性較強(qiáng)。首先，期權(quán)腐敗非即時(shí)兌現(xiàn)，投桃報(bào)李的時(shí)間差掩蓋以權(quán)謀私的因果關(guān)系；其次，期權(quán)腐敗中的利益“反哺”表現(xiàn)形式是離職后公務(wù)員提供勞務(wù)的合法報(bào)酬，權(quán)錢交易的對(duì)價(jià)性不明顯；最后，為避免“竹籃打水一場(chǎng)空”，遠(yuǎn)期承諾的有效性往往建立于沆一氣的攻守同盟基礎(chǔ)之上，外部瓦解的難度較高。期權(quán)腐敗呈現(xiàn)出滋長(zhǎng)蔓延態(tài)勢(shì)，加大反腐敗工作的復(fù)雜性和艱巨性。旋轉(zhuǎn)門條款規(guī)制離職后公務(wù)員的從業(yè)，一定程度上發(fā)揮遏制期權(quán)腐敗、維護(hù)公務(wù)員廉潔形象、增進(jìn)公眾對(duì)政府信賴等作用。第二，防止公權(quán)力剩余資源的私有化。公權(quán)力一般與公務(wù)員身份緊密聯(lián)系，但是身份終結(jié)，公權(quán)力的光環(huán)不會(huì)立即褪去，權(quán)力運(yùn)作慣性具有滲透力。公務(wù)員在職期間累積的行政關(guān)系網(wǎng)、官場(chǎng)人情鏈、職務(wù)影響以及獲悉政府內(nèi)部信息、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手商業(yè)資訊等資源，“下海”后將直接轉(zhuǎn)化為私益，一些“高薪打工”、“紅頂商人”的所得其實(shí)是這些剩余人脈或信息資源的私有化，形成對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的不公平競(jìng)爭(zhēng)。以至于，有的公務(wù)員積極安插親信或選定“接班人”，離職后遙控公權(quán)力為己服務(wù)，保證“權(quán)力過期但不作廢”。旋轉(zhuǎn)門條款設(shè)定離職后的凍結(jié)期間，以切斷公共部門與私有部門的連接紐帶，限制公權(quán)力效用的后續(xù)發(fā)揮。
雖然旋轉(zhuǎn)門條款立法旨在維護(hù)政府公正廉潔的形象，防范利益沖突或輸送等情形對(duì)公益的侵害，但是會(huì)附帶產(chǎn)生一系列負(fù)效應(yīng)，包括但不限于以下：第一，影響公務(wù)員與外流動(dòng)的順暢。公務(wù)員的合理有序流動(dòng)具有重要意義：首先，能上能下、能進(jìn)能出是公務(wù)員隊(duì)伍新陳代謝的基本途徑之一，拓寬選人、用人渠道,增強(qiáng)對(duì)多樣化優(yōu)秀人才的吸引力,有助于公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)改善和水平提高；其次，打破公務(wù)員身份或職位的僵化束縛，能夠產(chǎn)生較強(qiáng)地激勵(lì)與約束作用，促進(jìn)公務(wù)員提高素質(zhì)、勤勉工作，增強(qiáng)政府組織的生機(jī)和活力，同時(shí)有利于公務(wù)員的換位思考，更好的服務(wù)于公益；再次，流動(dòng)順暢也方便公務(wù)員進(jìn)行個(gè)人的職業(yè)生涯的規(guī)劃與管理，促進(jìn)自我發(fā)展和價(jià)值實(shí)現(xiàn)；最后，退路暢通能提高公務(wù)員抗壓性，避免盲從或唯上，甚至能積極行使《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第54條規(guī)定的抵抗權(quán)，保障憲法和法律執(zhí)行。公務(wù)員流動(dòng)包括內(nèi)部流動(dòng)和與外流動(dòng)，后者是指公私部門之間的人員任職與離職往來。在西方國(guó)家，選舉產(chǎn)生政務(wù)官，公私部門之間的人員互動(dòng)比較頻繁，20世紀(jì)80年代興起于西方國(guó)家的新公共管理運(yùn)動(dòng)以突破官僚制、建立企業(yè)型服務(wù)政府為核心，其中公共部門人力資源管理的變革突出政府雇傭關(guān)系的彈性化與開放性，市場(chǎng)模式認(rèn)為公共部門的經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值與私人部門的不分軒，鼓勵(lì)甚至要求門戶開放，公私部門之間進(jìn)行更多的人才流動(dòng)。旋轉(zhuǎn)門條款規(guī)制公務(wù)員離職后從業(yè)，勢(shì)必影響公務(wù)員員退出機(jī)制的順暢，而出口的限縮又將削弱進(jìn)口的吸引力，形成公私部門人力資源共享的制度障礙。第二，侵害公務(wù)員的職業(yè)自由。“職業(yè)自由是一種標(biāo)準(zhǔn)的選擇自由”，“選擇職業(yè)，乃是選擇生計(jì)，也就是選擇工作方式及內(nèi)容，其目的則可能是獲取生活所需的資源，或是求得自我實(shí)現(xiàn)，當(dāng)然也可能兩者兼顧”。職業(yè)自由被世界許多國(guó)家或地區(qū)的憲法、區(qū)域性人權(quán)條約及國(guó)際公約所承認(rèn)，例如《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國(guó)際公約》第6條第1款，本盟約締約各國(guó)承認(rèn)工作權(quán)，包括人人應(yīng)有機(jī)會(huì)憑其自由選擇和接受的工作來謀生的權(quán)利，并將采取適當(dāng)步驟來保障這一權(quán)利。1997年我國(guó)簽署《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國(guó)際公約》，2001年經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，正式生效，2004年憲法修正案規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，職業(yè)自由是一項(xiàng)受國(guó)家尊重和保障的基本權(quán)利。旋轉(zhuǎn)門條款限制公務(wù)員離職后對(duì)職業(yè)自由享有。
綜上所述，離職公務(wù)員從業(yè)涉及諸多矛盾的利益關(guān)系，雖然維護(hù)政府公正廉潔的公益受到旋轉(zhuǎn)門條款優(yōu)先保護(hù)，但是其他利益的主張也應(yīng)予以衡酌。旋轉(zhuǎn)門條款應(yīng)考量及平衡正負(fù)效應(yīng)，即受限于下列原則：第一，比例原則審查。離職公務(wù)員的職業(yè)自由即使已表征為基本權(quán)利，亦不是絕對(duì)的，維護(hù)政府公正廉潔的公益追求及法律形式可加以限制，但是應(yīng)止于必要的限度之內(nèi)。旋轉(zhuǎn)門條款除基于公益的目的必要性外，還應(yīng)滿足“絕對(duì)必要性”的判斷，即由德國(guó)警察法發(fā)展而來，已經(jīng)成為公法“帝王條款”的“比例原則”。旋轉(zhuǎn)門條款立法，首先應(yīng)符合妥當(dāng)性，即對(duì)離職公務(wù)員職業(yè)自由的規(guī)制措施必須確實(shí)地達(dá)到維護(hù)政府公正廉潔的目的；其次應(yīng)符合必要性，即在所有維護(hù)政府公正廉潔的方式中，對(duì)公務(wù)員離職后從業(yè)應(yīng)采取最少侵害的規(guī)制措施；最后應(yīng)符合均衡性，公務(wù)員離職后從業(yè)的規(guī)制應(yīng)與維護(hù)政府公正廉潔的公益目標(biāo)之間取得均衡，不得殺雞取卵。第二，動(dòng)態(tài)博弈調(diào)整。旋轉(zhuǎn)門條款的利益考量及平衡依附于特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)，必須因應(yīng)場(chǎng)景不同或變遷予以適應(yīng)性調(diào)整，因此不同國(guó)家或地區(qū)的旋轉(zhuǎn)門條款立法存在差異，即使同一國(guó)家或地區(qū)也應(yīng)適應(yīng)不同時(shí)期的利益博弈情況予以調(diào)整。例如，維護(hù)政府公正廉潔是一個(gè)龐大系統(tǒng)工程，隨著諸如公權(quán)力運(yùn)作透明性、問責(zé)性等腐敗源頭治理制度的建立健全，旋轉(zhuǎn)門條款的意義逐漸減弱，依據(jù)比例原則應(yīng)適時(shí)放寬對(duì)離職公務(wù)員從業(yè)的規(guī)制，而且旋轉(zhuǎn)門條款應(yīng)當(dāng)為公共部門人力資源管理改革預(yù)留足夠空間。
沿革現(xiàn)狀
我國(guó)旋轉(zhuǎn)門條款立法始于1993年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，第73條規(guī)定，“國(guó)家公務(wù)員辭職后，二年內(nèi)到與原機(jī)關(guān)有隸屬關(guān)系的企業(yè)或者營(yíng)利性的事業(yè)單位任職，須經(jīng)原任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”。1995年人事部頒布《國(guó)家公務(wù)員辭職辭退暫行規(guī)定》第8條規(guī)定，“國(guó)家公務(wù)員辭職后，兩年內(nèi)到與原機(jī)關(guān)有隸屬關(guān)系的國(guó)有企業(yè)或營(yíng)利性的事業(yè)單位工作的，須經(jīng)原任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”。
隨著我國(guó)法律共同體的生成，法律職業(yè)內(nèi)交流日益頻繁，但是法官、檢察官的大規(guī)模下海從事律師業(yè)務(wù)，不僅影響司法隊(duì)伍的健康發(fā)展，而且相互勾結(jié)的“人情案”、“關(guān)系案”嚴(yán)重?fù)p害司法公正，因此，法律職業(yè)立法率先對(duì)旋轉(zhuǎn)門條款予以規(guī)定。1996年《律師法》第36條規(guī)定，曾擔(dān)任法官、檢察官的律師，從人民法院、人民檢察院離任后兩年內(nèi)，不得擔(dān)任訴訟代理人或者辯護(hù)人，2001年、2007年《律師法》修正，該條始終保留。2001年修正《法官法》第17條第1、2款和《檢察官法》第20條第1、2款規(guī)定，法官或檢察官?gòu)娜嗣穹ㄔ夯蛉嗣駲z察院離任后二年內(nèi)，不得以律師身份擔(dān)任訴訟代理人或者辯護(hù)人。法官或檢察官?gòu)娜嗣穹ㄔ夯蛉嗣駲z察院離任后，不得擔(dān)任原任職法院或檢察院辦理案件的訴訟代理人或者辯護(hù)人。
2005年《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》是我國(guó)公務(wù)員管理工作科學(xué)化、法制化的里程碑，第102條規(guī)定，“公務(wù)員辭去公職或者退休的，原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職三年內(nèi)，其他公務(wù)員在離職兩年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營(yíng)利性活動(dòng)。公務(wù)員辭去公職或者退休后有違反前款規(guī)定行為的，由其原所在機(jī)關(guān)的同級(jí)公務(wù)員主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，由縣級(jí)以上工商行政管理部門沒收該人員從業(yè)期間的違法所得，責(zé)令接收單位將該人員予以清退，并根據(jù)情節(jié)輕重，對(duì)接收單位處以被處罰人員違法所得一倍以上五倍以下的罰款”。2009年《刑法修正案（七）》增設(shè)第388條第2款，“離職的國(guó)家工作人員或者其近親屬以及其他與其關(guān)系密切的人，利用該離職的國(guó)家工作人員原職權(quán)或者地位形成的便利條件實(shí)施前款行為的，依照前款的規(guī)定定罪處罰。”，將受賄罪主體延伸至離職的國(guó)家工作人員或者其近親屬以及其他與其關(guān)系密切的人。
黨管干部是具有中國(guó)特色的人事組織制度的基本原則之一，黨的政策文件雖然不具有法律效力，但是能夠發(fā)揮事實(shí)約束力，2000年旋轉(zhuǎn)門條款開始成為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的重要內(nèi)容，中紀(jì)委五次全會(huì)提出“三年二不準(zhǔn)”規(guī)定，即縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部離職和退休三年內(nèi)，不準(zhǔn)接受原任職務(wù)管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)私營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)的聘任，不準(zhǔn)個(gè)人從事或代理私營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)從事與原任職務(wù)管轄業(yè)務(wù)相關(guān)的經(jīng)商辦企業(yè)活動(dòng)。2004年中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)政治局會(huì)議審議通過《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有關(guān)問題的意見》（中辦發(fā)[2004]13號(hào)，以下簡(jiǎn)稱中辦13號(hào)文），文件規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部辭去公職應(yīng)當(dāng)符合辭職條件及履行辭職程序，并且黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭去公職或提前退休后的三年內(nèi)，不得到原任職務(wù)管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的企業(yè)、經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位和社會(huì)中介組織任職，不得從事或者代理與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的經(jīng)商、辦企業(yè)活動(dòng)。擔(dān)任縣級(jí)以上地方黨委、人大常委會(huì)、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部以及具有審批、執(zhí)法監(jiān)督等職能部門的領(lǐng)導(dǎo)干部辭職，要按照上述精神從嚴(yán)管理。此外，文件根據(jù)有關(guān)規(guī)定再次重申，縣級(jí)以上（含縣級(jí)）黨政機(jī)關(guān)不得采用停薪留職、帶薪留職等方式鼓勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部離職離崗經(jīng)商辦企業(yè)。已出臺(tái)此類政策的地方，應(yīng)予以糾正，并采取妥善措施處理好相關(guān)問題。
有的地方黨委出臺(tái)貫徹上述黨紀(jì)的具體實(shí)施辦法，例如2005年浙江省紀(jì)委、省委組織部下發(fā)《浙江省貫徹實(shí)施〈關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有關(guān)問題的意見〉的若干規(guī)定（試行）》（浙組[2005]22號(hào)，以下簡(jiǎn)稱浙22號(hào)文件），意見適用于縣級(jí)以上地方黨委、人大常委會(huì)、政府、政協(xié)、紀(jì)委、人民法院、人民檢察院及其工作部門或者內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員及上列工作部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員。意見限制辭職后從業(yè)：地方黨委、人大常委會(huì)、政府、政協(xié)、紀(jì)委、人民法院、人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員辭職后，三年內(nèi)不得到原任職務(wù)管轄地區(qū)范圍內(nèi)的企業(yè)、經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位和社會(huì)中介組織任職，以及從事或代理經(jīng)商辦企業(yè)活動(dòng)；地方黨委、人大常委會(huì)、政府、政協(xié)、紀(jì)委、人民法院、人民檢察院的工作部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部辭職后，三年內(nèi)不得到原任職務(wù)管轄業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的企業(yè)、經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位和社會(huì)中介組織任職、不得從事或代理與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的經(jīng)商辦企業(yè)活動(dòng)。行業(yè)管理部門的領(lǐng)導(dǎo)干部，辭職后從業(yè)范圍以機(jī)關(guān)所管理的行業(yè)為限制范圍。其中，“原任職務(wù)”包括現(xiàn)任職務(wù)和辭職前三年內(nèi)擔(dān)任過的其他黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；“原任職務(wù)管轄地區(qū)范圍內(nèi)的企業(yè)、經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位和社會(huì)中介組織”主要是指在原任職務(wù)管轄地區(qū)注冊(cè)并在該地從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的企業(yè)、經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位和社會(huì)中介組織，或者在外地注冊(cè)登記的、但在原任職務(wù)管轄地區(qū)內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的企業(yè)、經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位和社會(huì)中介組織。意見還對(duì)辭職后從業(yè)行為的監(jiān)督提出要求，即提前退休的領(lǐng)導(dǎo)干部退休后三年內(nèi)，每年年底應(yīng)向其原所在單位黨委（黨組）報(bào)告離職后的從業(yè)情況。原單位黨委（黨組）和組織（人事）部門應(yīng)了解掌握提前退休干部的從業(yè)情況。辭去公職或提前退休的領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定從業(yè)的，則依據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第102條予以處罰。
缺陷改進(jìn)
（一）旋轉(zhuǎn)門條款的規(guī)范體系
我國(guó)已經(jīng)初步建立以《公務(wù)員法》第102條為核心的旋轉(zhuǎn)門條款規(guī)范體系，但是該體系內(nèi)外較多捍格不入，亟待協(xié)調(diào)一致。
第一，旋轉(zhuǎn)門條款立法與黨紀(jì)的協(xié)調(diào)。2005年《公務(wù)員法》第102條與1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》第73條差異較大，缺乏立法上承繼關(guān)系，就內(nèi)容而言，應(yīng)當(dāng)為中辦13號(hào)文法制化的產(chǎn)物，這充分地反映黨的政策對(duì)立法的先導(dǎo)與指引功能。雖然黨紀(jì)可以不同于甚至嚴(yán)于法律規(guī)定，但是同樣受利益均衡架構(gòu)中比例原則的約束，尤其黨紀(jì)需要借助法律手段得以實(shí)現(xiàn)時(shí)，黨紀(jì)與立法之間應(yīng)保持協(xié)調(diào)。中辦13號(hào)文與第102條文字表述略有差異，內(nèi)容區(qū)別不大，但是浙江省等一些地方黨委相關(guān)文件在細(xì)化中辦13號(hào)文的同時(shí)，又做出一些突破中辦13號(hào)文及第102條的限制性及義務(wù)性規(guī)定，實(shí)施中產(chǎn)生較大爭(zhēng)議。
第二，旋轉(zhuǎn)門條款立法內(nèi)部的協(xié)調(diào)。2005年《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》是我國(guó)干部人事管理的第一部總章程性質(zhì)的法律，第102條應(yīng)是旋轉(zhuǎn)門條款規(guī)范體系的基礎(chǔ)規(guī)則。《公務(wù)員法》第2條規(guī)定，公務(wù)員是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員，一般認(rèn)為包括：中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)的工作人員等七大主體。不同主體對(duì)公務(wù)員授權(quán)內(nèi)容迥異，即使行政機(jī)關(guān)公務(wù)員所行使的公權(quán)力也難以概括，相應(yīng)地旋轉(zhuǎn)門條款的平衡點(diǎn)應(yīng)有所區(qū)別，適用第102條進(jìn)行一刀切式規(guī)范顯然缺乏合理性，應(yīng)由其他法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件予以具體化或者針對(duì)特殊性加以特別規(guī)定。因此，第102條應(yīng)為原則性或程序性規(guī)定，并通過特別立法授權(quán)，形成法制統(tǒng)一的旋轉(zhuǎn)門規(guī)范體系。
第三，特殊公務(wù)員旋轉(zhuǎn)門條款立法的協(xié)調(diào)。《法官法》、《檢察官法》、《律師法》是關(guān)于特殊公務(wù)員僅有的旋轉(zhuǎn)門條款立法，立法的正當(dāng)性被《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第2條第2款所承認(rèn)，“法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。《法官法》、《檢察官法》的有關(guān)規(guī)定基本一致，卻同《律師法》大相徑庭。其中，《律師法》第36條規(guī)定相當(dāng)于《法官法》第17條第1款和《檢察官法》第20條第1款，無“不得以律師身份”的限定語(yǔ)，規(guī)制更為嚴(yán)厲；《法官法》第17條第2款與《檢察官法》第20條第2款則是《律師法》所未規(guī)定的內(nèi)容，“不得擔(dān)任原任職法院或檢察院辦理案件的訴訟代理人或者辯護(hù)人”，具有永久性涵義，規(guī)制未免過于嚴(yán)苛。三部法律相互沖突的條文都是2001年第九屆全國(guó)人大常委制定的，這反映部門立法主導(dǎo)下，不同利益團(tuán)體對(duì)旋轉(zhuǎn)門條款涉及利益考量及平衡的差異，而立法過程對(duì)差異協(xié)調(diào)不力，這應(yīng)為其他特殊公務(wù)員旋轉(zhuǎn)門條款立法所警惕。
（二）旋轉(zhuǎn)門條款的規(guī)制限度
旋轉(zhuǎn)門條款是對(duì)公務(wù)員離職后從業(yè)予以規(guī)制，規(guī)制限度是否合理主要取決于對(duì)象、內(nèi)容及方式的安排，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第102條規(guī)定存在不同程度問題，應(yīng)加以改進(jìn)：
第一，旋轉(zhuǎn)門條款的規(guī)制對(duì)象。一般而言，職務(wù)特殊和職位較高的公務(wù)員離職后不適當(dāng)從業(yè)對(duì)政府公正廉潔影響較大，規(guī)制力度應(yīng)更強(qiáng)。第102條對(duì)原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員與其他公務(wù)員分別設(shè)定三年與兩年的凍結(jié)期，浙22號(hào)文又將原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員分為機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員與其工作部門、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或工作部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員，并分別設(shè)定限制范圍，但這些分類還是過于籠統(tǒng)、粗略。美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等西方國(guó)家的公務(wù)員制度較成熟，職務(wù)分類制度比較健全，旋轉(zhuǎn)門條款與職務(wù)之間緊密聯(lián)系，相關(guān)規(guī)制程度更為合理，值得我國(guó)借鑒。此外，2005年《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第16章專門規(guī)定“職位聘任”，在法律上正式承認(rèn)公務(wù)員聘任制度。聘任制符合新公共管理運(yùn)動(dòng)所倡導(dǎo)理念與制度的市場(chǎng)化、契約化、彈性化，突破公務(wù)員終身制和合理有效流動(dòng)的壁壘，昭示我國(guó)組織人事管理由“制度”轉(zhuǎn)向“人”，由“人員管理”轉(zhuǎn)向“人才資源開發(fā)性”基本思路。但是第102條適用于聘任制公務(wù)員，則明顯缺乏合理性，一方面聘用制限于專業(yè)性較強(qiáng)和輔助性且不涉及國(guó)家秘密的職位，旋轉(zhuǎn)門條款的正面意義不大；另一方面聘任期限為一年至五年，旋轉(zhuǎn)門條款對(duì)離職公務(wù)員職業(yè)自由的二或三年限制的負(fù)面效果卻較為嚴(yán)重。筆者認(rèn)為，聘任制公務(wù)員應(yīng)為第102條適用的例外情形，而聘任合同是聘任制公務(wù)員管理的重要依據(jù)之一，可參照《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》，增設(shè)競(jìng)業(yè)限制條款，即公務(wù)員在解除或者終止聘任合同后，受與有關(guān)機(jī)關(guān)事先約定的范圍、地域、期限的競(jìng)業(yè)限制，但是期限不得超過二年，期限內(nèi)按月給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。公務(wù)員違反競(jìng)業(yè)限制約定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。
第二，旋轉(zhuǎn)門條款的規(guī)制方式。各國(guó)旋轉(zhuǎn)門條款的規(guī)制方式有所不同：美國(guó)依據(jù)規(guī)制對(duì)象的身份和職務(wù)而異，設(shè)定不同的限制性規(guī)范；英國(guó)采取許可制，對(duì)公務(wù)員離職后特定從業(yè)予以事前審查；日本等多數(shù)國(guó)家則采取原則禁止、例外許可的方式。1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》第73條類似英國(guó)式許可模式，即公務(wù)員辭職后二年內(nèi)到與原機(jī)關(guān)有隸屬關(guān)系的企業(yè)或者營(yíng)利性的事業(yè)單位任職，須經(jīng)原任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。第102條則采美國(guó)式禁止模式。已公開的立法資料沒有說明立法模式取舍的理由，筆者認(rèn)為大概有以下：一是為與中辦13號(hào)文的相互銜接；二是《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》第73條停留于紙上，實(shí)踐中基本無有關(guān)事例；三是公務(wù)員主管部門的知識(shí)與能力難以勝任許可審查工作。美國(guó)式禁止模式需要配套極其詳盡規(guī)范，第102條粗略的一刀切的規(guī)定難免傷及無辜，政府與國(guó)有企業(yè)間頻繁的人事流動(dòng)也屢屢挑戰(zhàn)第102條的法律權(quán)威。因此筆者認(rèn)為，我國(guó)旋轉(zhuǎn)門條款的規(guī)制方式應(yīng)借鑒日本式原則禁止、例外許可，即與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的職務(wù)性范圍予以明確禁止規(guī)定，而對(duì)于地域性范圍則采取許可方式。此外，經(jīng)過許可也允許有關(guān)公務(wù)員離職后在相關(guān)國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位任職。
第三，旋轉(zhuǎn)門條款的規(guī)制范圍。規(guī)制范圍決定旋轉(zhuǎn)門的寬窄，是旋轉(zhuǎn)門條款立法的重點(diǎn)，第102條規(guī)定亟待以下方面的填補(bǔ)修改：一是“原工作業(yè)務(wù)”的界定。旋轉(zhuǎn)門條款規(guī)制離職公務(wù)員規(guī)定期限內(nèi)“與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)”的從業(yè)，但是公務(wù)員離職前可能短期內(nèi)發(fā)生工作業(yè)務(wù)變動(dòng)，例如擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員退休前通常的“退二線”，將原工作業(yè)務(wù)限于離職期日的現(xiàn)職，難以實(shí)現(xiàn)旋轉(zhuǎn)門條款的防弊目的。原工作業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)由公務(wù)員離職期日向前延伸規(guī)定期限內(nèi)所擔(dān)任過的職務(wù)，參照域外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)及浙22號(hào)文，第102條“原工作業(yè)務(wù)”應(yīng)為現(xiàn)職和辭職前三年內(nèi)擔(dān)任過的其他職務(wù)。二是禁業(yè)范圍的界定。第102條以“企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織”及“營(yíng)利性活動(dòng)”為限，但是營(yíng)利性活動(dòng)與非營(yíng)利性活動(dòng)區(qū)分困難，非營(yíng)利性組織也可能進(jìn)行營(yíng)利性活動(dòng)，即使離職后公務(wù)員為非營(yíng)利性組織任職從事非營(yíng)利性活動(dòng)，也存在濫用公共資源、破壞公平競(jìng)爭(zhēng)之虞，因此不應(yīng)區(qū)分營(yíng)利與非營(yíng)利，一體予以限制，并加入許可方式以避免矯正過枉。三是規(guī)制行為的界定。雖然第102條規(guī)制離職公務(wù)員的任職和活動(dòng)兩種從業(yè)行為，但是不夠具體明細(xì)，例如任職不應(yīng)限于企業(yè)董事、經(jīng)理等法定職務(wù)，還應(yīng)包括顧問等非法定職務(wù)。此外，域外立法通常將內(nèi)部消息的披露納入旋轉(zhuǎn)門條款的規(guī)制行為之列，例如1994年加拿大《公務(wù)員利益沖突和離職后行為法》規(guī)定，前政府官員進(jìn)入非公共部門后不得向他們的當(dāng)事人提供公眾尚不知道的有關(guān)他們?cè)ぷ鬟^的部門或在他們?nèi)温毱跐M前一年曾有直接或?qū)嵸|(zhì)性關(guān)系的部門的計(jì)劃和政策。《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第12條規(guī)定，公務(wù)員應(yīng)履行保守國(guó)家秘密和工作秘密的義務(wù)，而國(guó)家秘密受《保守國(guó)家秘密法》的保障，工作中知悉其他內(nèi)部消息，例如競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的商業(yè)秘密等，目前僅有部分領(lǐng)域受到法律規(guī)制，例如2001年修正《稅收征收管理法》第8條第2款規(guī)定，“稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法為納稅人、扣繳義務(wù)人的情況保密”，因此第102條應(yīng)當(dāng)增設(shè)規(guī)制離職公務(wù)員披露內(nèi)部消息的一般性規(guī)定。
（三）違反旋轉(zhuǎn)門條款的責(zé)任及追究
“制裁是由法律秩序所規(guī)定以促使實(shí)現(xiàn)立法者認(rèn)為要有的一定的人的行為”，責(zé)任及追究的設(shè)計(jì)是制裁違反旋轉(zhuǎn)門條款的基本途徑。第102條相關(guān)規(guī)定有所創(chuàng)新，但是存在較大缺陷，是窒礙難行的主要因素。
第一，旋轉(zhuǎn)門條款執(zhí)法主體的確定。1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》及1995年《國(guó)家公務(wù)員辭職辭退暫行規(guī)定》為許可模式，雖然缺乏責(zé)任規(guī)定，但是明確以原任免機(jī)關(guān)為許可機(jī)構(gòu)。這種制度的優(yōu)點(diǎn)在于化解離職人員數(shù)量較多及規(guī)避范圍專業(yè)性產(chǎn)生的執(zhí)法壓力，缺點(diǎn)是公務(wù)員離職后與原任免機(jī)關(guān)已缺乏法律上及事實(shí)上的關(guān)系，原任免機(jī)關(guān)的執(zhí)法正當(dāng)性不足，且如果原工作業(yè)務(wù)不限離職時(shí)的現(xiàn)職，還包括之前規(guī)定期限內(nèi)所擔(dān)任過的職務(wù)，那么可能發(fā)生多主體執(zhí)法的沖突與缺位。第102條改變?cè)⒎Ｊ剑栽跈C(jī)關(guān)的同級(jí)公務(wù)員主管部門為首要執(zhí)法主體，及縣級(jí)以上工商行政管理部門為輔助處罰主體。筆者認(rèn)為，立法引入工商行政管理部門為旋轉(zhuǎn)門條款執(zhí)法主體之一，主要原因：一是原公務(wù)員主管部門，即人事部門，主管范圍基本上屬于內(nèi)部行政，而旋轉(zhuǎn)門條款的行政相對(duì)人為離職公務(wù)員及接收單位，具有外部行政的特征；二是第102條規(guī)定對(duì)離職公務(wù)員及接收單位實(shí)行雙罰制，而接收單位以營(yíng)利性為限，與工商行政管理部門的監(jiān)管領(lǐng)域存在大量重合，能夠利用既有行政資源。但是，工商行政管理部門的監(jiān)管無法覆蓋所有營(yíng)利性領(lǐng)域，況且旋轉(zhuǎn)門條款有必要向非營(yíng)利領(lǐng)域延伸，2008年大部制改革中，人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部已整合為人力資源和社會(huì)保障部，具備外部行政的條件，應(yīng)重新確定旋轉(zhuǎn)門條款執(zhí)法主體。依據(jù)1978年《從政道德法》（EthicsinGovernmentActof1978），美國(guó)專門在聯(lián)邦人事管理局內(nèi)設(shè)立聯(lián)邦道德規(guī)范辦公室，負(fù)責(zé)調(diào)查和指導(dǎo)聯(lián)邦政府官員的廉潔和道德水準(zhǔn)等工作，1989年該機(jī)構(gòu)從人事管理局脫離出來，升格為獨(dú)立的副部級(jí)單位聯(lián)邦道德規(guī)范局。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，筆者主張由各級(jí)人力資源和社會(huì)保障部門與監(jiān)察部門聯(lián)合設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的公務(wù)員倫理委員會(huì)負(fù)責(zé)我國(guó)公務(wù)員倫理建設(shè)，包括對(duì)旋轉(zhuǎn)門條款實(shí)施中的許可、監(jiān)督，具體處罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)由人力資源和社會(huì)保障部門擔(dān)任。
第二，離職公務(wù)員從業(yè)情況報(bào)告義務(wù)及責(zé)任。信息不對(duì)稱是旋轉(zhuǎn)門條款實(shí)施的關(guān)鍵，有關(guān)部門無從掌握公務(wù)員離職后的動(dòng)向難以實(shí)現(xiàn)有效地規(guī)制。浙22號(hào)文件關(guān)于辭職后從業(yè)行為的監(jiān)督，即提前退休的領(lǐng)導(dǎo)干部退休后三年內(nèi)，應(yīng)每年年底向其原所在單位黨委（黨組）報(bào)告離職后的從業(yè)情況，對(duì)修改第102條具有重要參考價(jià)值。筆者認(rèn)為，立法應(yīng)增加對(duì)離職公務(wù)員從業(yè)情況報(bào)告義務(wù)的要求，報(bào)告義務(wù)分為事前報(bào)告與年度報(bào)告兩種，屬于例外許可事項(xiàng)的，應(yīng)在事前向公務(wù)員倫理委員會(huì)提交申請(qǐng)，經(jīng)審查被許可方可從業(yè)；在規(guī)定期限內(nèi)，離職公務(wù)員每年年底向公務(wù)員倫理委員會(huì)遞交本年度從業(yè)情況的報(bào)告。為確保有關(guān)人員嚴(yán)格履行從業(yè)情況報(bào)告義務(wù)，立法應(yīng)單設(shè)對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)范，即對(duì)于延遲報(bào)告、部分報(bào)告、拒絕報(bào)告及虛假報(bào)告的，不論是否符合旋轉(zhuǎn)門條款的規(guī)制情形，僅就違反從業(yè)情況報(bào)告義務(wù)，追究其行政責(zé)任。
第三，違反旋轉(zhuǎn)門條款的責(zé)任類型及內(nèi)容。依據(jù)第102條規(guī)定，違反旋轉(zhuǎn)門條款應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任，但是離職公務(wù)員作為規(guī)制對(duì)象，僅在公務(wù)員主管部門責(zé)令限期改正，逾期不改正的情況下，由工商行政管理部門沒收從業(yè)期間的違法所得，而接收單位卻由工商部門根據(jù)情節(jié)輕重處以違法所得一倍以上五倍以下的罰款。《律師法》則將板子打在離職公務(wù)員身上，即第47條規(guī)定，從人民法院、人民檢察院離任后二年內(nèi)擔(dān)任訴訟代理人或者辯護(hù)人的，由設(shè)區(qū)的市級(jí)或者直轄市的區(qū)人民政府司法行政部門給予警告，可以處五千元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，給予停止執(zhí)業(yè)三個(gè)月以下的處罰。二者相比，《律師法》規(guī)定較為可取，而第102條存在違法主體混淆的問題，尤其當(dāng)離職公務(wù)員從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營(yíng)利性活動(dòng)時(shí)，因欠缺接收單位，限于沒收違法所得的行政責(zé)任明顯偏輕。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)修改第102條，規(guī)定有關(guān)部門有權(quán)沒收離職公務(wù)員違反旋轉(zhuǎn)門條款的違法所得，并視情節(jié)輕重處以違法所得一倍以上五倍以下的罰款，并適當(dāng)?shù)亟档突蛉∠x職后的待遇。接收單位明知相關(guān)人員違反旋轉(zhuǎn)門條款，仍然接受任職的，應(yīng)承擔(dān)一定行政責(zé)任。雖然2009年《刑法修正案（七）》第388條第2款認(rèn)定，離職的國(guó)家工作人員或者其近親屬以及其他與其關(guān)系密切的人，利用該離職的國(guó)家工作人員原職權(quán)或者地位形成的便利條件，為請(qǐng)托人謀取不正當(dāng)利益，索取請(qǐng)托人財(cái)物或者收受請(qǐng)托人財(cái)物的行為，構(gòu)成受賄罪，但是受賄罪處罰的證據(jù)要求較高且適用范圍小于違法旋轉(zhuǎn)門條款涉及的領(lǐng)域，因此筆者認(rèn)為應(yīng)借鑒美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，直接規(guī)定離職公務(wù)員違反旋轉(zhuǎn)門條款且情節(jié)嚴(yán)重的追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。
參考資料 >