比例原則是許多國(guó)家行政法上一項(xiàng)重要的基本原則。學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為，比例原則包含適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則三個(gè)子原則。行政法中比例原則是指行政權(quán)力的行使除了有法律依據(jù)這一前提外，行政主體還必須選擇對(duì)人民侵害最小的方式進(jìn)行。比例原則對(duì)我國(guó)行政法治建設(shè)具有很強(qiáng)的借鑒意義。
簡(jiǎn)介
行政比例原則是行政法的重要原則，是指行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，二者有適當(dāng)?shù)谋壤?/p>
比例原則著眼于法益的均衡，以維護(hù)和發(fā)展公民權(quán)為最終歸宿，是行政法上控制自由裁量權(quán)行使的一項(xiàng)重要原則。
憲法的基本原則之一
當(dāng)國(guó)家行使公權(quán)力而與基本權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，必須審查該公權(quán)力的行使是否為憲法所規(guī)定，國(guó)家權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的侵害是否適度、合比例。
歷史
比例原則的思想最早可追溯至英國(guó)大憲章的規(guī)定，人們不得因?yàn)檩p罪而受重罰。19世紀(jì)，德國(guó)的警察法中首次出現(xiàn)比例原則觀念。之后比例原則在理論與實(shí)踐中均得到了極大的發(fā)展。德國(guó)行政法學(xué)者奧托·邁爾（Otto Mayer）在1895年出版的《德國(guó)行政法》中，主張“警察權(quán)力不可違反比例原則”。1923年在同書(shū)第三版中認(rèn)為，“超越必要性原則即違法的濫用職權(quán)行為”。20世紀(jì)初，德國(guó)另一位行政法學(xué)者弗萊納（F·Fleiner）在《德國(guó)行政法體系》一書(shū)中用“不可用大炮打小鳥(niǎo)”的名言，比喻警察行使權(quán)力的限度。觀念上倡行的結(jié)果是比例原則在法律上的體現(xiàn)。1931年的《普魯士警察行政法》規(guī)定，警察處分必須具有必要性方屬合法。同時(shí)該法第14條對(duì)必要性定義為：“若有多種方法足以維持公共安全或秩序，或有效地防御對(duì)公共安全或秩序有危害之危險(xiǎn)，則警察機(jī)關(guān)得選擇其中一種，惟警察機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能選擇對(duì)關(guān)系人與一般大眾造成損害最小方法為之。”此一立法例證，被德國(guó)各邦廣泛采納。在司法實(shí)踐中，當(dāng)時(shí)的高級(jí)行政法院將警察采取的措施是否超過(guò)為實(shí)現(xiàn)目的所需的必要限度作為審查內(nèi)容之一。隨著民主、法制的發(fā)展，比例原則后來(lái)超越了中華人民共和國(guó)人民警察法領(lǐng)域，被德國(guó)聯(lián)邦法院賦予憲法地位，但其核心內(nèi)容仍是行政成本應(yīng)與行政效果之間保持合理的比例關(guān)系。比例原則要求行政主體的行政活動(dòng)，在合法的范圍內(nèi)，注意合理的比例和協(xié)調(diào)。
概念
比例原則的概念有廣狹之分。狹義比例原則是廣義比例原則的一個(gè)下位概念。對(duì)于廣義比例原則含義，在學(xué)說(shuō)及其用語(yǔ)上，不同學(xué)者并不一致。通說(shuō)認(rèn)為比例原則包含適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則三個(gè)子原則。我們可以稱(chēng)之為“三分法”。也有的學(xué)者主張“二分法”，認(rèn)為必要性原則與合比例性原則兩個(gè)子原則即已經(jīng)能夠表達(dá)比例原則的含義。有的學(xué)者則提出“四分法”，將比例原則的內(nèi)涵表述為符合憲法原則、有效性原則、必要性原則和狹義上的比例原則。在此，采用“三分法”，對(duì)“傳統(tǒng)”比例原則的適當(dāng)性原則、必要性原則及狹義的比例原則作一概述。
原則
適當(dāng)性原則
又稱(chēng)為妥當(dāng)性原則、妥適性原則、適合性原則，是指所采行的措施必須能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的或至少有助于行政目的達(dá)成并且是正確的手段。也就是說(shuō)，在目的———手段的關(guān)系上，必須是適當(dāng)?shù)摹＿@個(gè)原則是一個(gè)“目的導(dǎo)向”的要求。通說(shuō)認(rèn)為，即使只有部分有助于目的之達(dá)成，即不違反適當(dāng)性原則。并且這個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)不是以客觀結(jié)果為依據(jù)的，而是以措施作出時(shí)有權(quán)機(jī)關(guān)是否考慮到相關(guān)目的為準(zhǔn)。在行政實(shí)踐中，任何一個(gè)措施都“多多少少”會(huì)有助于達(dá)成目的，因此本原則實(shí)際很少起作用。這也是比例原則“三分法”受到非議的原因所在。
必要性原則
又稱(chēng)為最少侵害原則、最溫和方式原則、不可替代性原則。其是指在前述“適當(dāng)性”原則已獲肯定后，在能達(dá)成法律目的諸方式中，應(yīng)選擇對(duì)人民權(quán)利最小侵害的方式。換言之，已經(jīng)沒(méi)有任何其他能給人民造成更小侵害而又能達(dá)成目的的措施來(lái)取代該項(xiàng)措施了。這里實(shí)際包含兩層意思：其一，存在多個(gè)能夠?qū)崿F(xiàn)法律目的的行為方式，否則必要性原則將沒(méi)有適用的余地；其二是在能夠?qū)崿F(xiàn)法律目的的諸方式中，選擇對(duì)公民權(quán)利自由侵害最輕的一種。可見(jiàn)，必要性原則是從“法律后果”上來(lái)規(guī)范行政權(quán)力與其所采取的措施之間的比例關(guān)系的。中國(guó)的成語(yǔ)“殺雞焉用宰牛刀”可以看作是對(duì)這一原則的最好詮釋。
狹義比例原則
又稱(chēng)比例性原則、相稱(chēng)性原則、均衡原則，即行政權(quán)力所采取的措施與其所達(dá)到的目的之間必須合比例或相稱(chēng)。具體講，要求行政主體執(zhí)行職務(wù)時(shí)，面對(duì)多數(shù)可能選擇之處置，應(yīng)就方法與目的的關(guān)系權(quán)衡更有利者而為之。比例性原則是從“價(jià)值取向”上來(lái)規(guī)范行政權(quán)力與其所采取的措施之間的比例關(guān)系的。但其所要求的目的與手段之間關(guān)系的考量，仍需要根據(jù)具體個(gè)案來(lái)決定。也就是說(shuō)，狹義的比例原則并非一種精確無(wú)誤的法則。它仍是一個(gè)抽象而非具體的概念。當(dāng)然，狹義的比例原則也不是毫無(wú)標(biāo)準(zhǔn)，至少有三項(xiàng)重要的因素需要考慮：“人性尊嚴(yán)不可侵犯”的基本準(zhǔn)則；公益的重要性；手段的適合性程度。
綜述
綜上所述，適當(dāng)性原則要求手段有助于目的實(shí)現(xiàn)，必要性原則要求實(shí)現(xiàn)目的的手段是最小侵害的，而狹義比例原則是通過(guò)對(duì)手段負(fù)面影響的考量，要求目的本身的適當(dāng)、不過(guò)份。質(zhì)而言之，比例原則的這三項(xiàng)子原則分別從“目的取向”、“法律后果”、“價(jià)值取向”上規(guī)范行政權(quán)力與其行使之間的比例關(guān)系。三者相互聯(lián)系、不可或缺，構(gòu)成了比例原則的完整而豐富的內(nèi)涵。
借鑒
比例原則因其科學(xué)性和多方面的功能，而在行政法中具有重要地位。德國(guó)、葡萄牙、西班牙、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等國(guó)家或地區(qū)都將比例原則作為行政法律的一條基本原則。臺(tái)灣著名公法學(xué)者陳新民先生認(rèn)為，比例原則是拘束行政權(quán)力違法最有效的原則，其在行政法中的角色如同誠(chéng)信原則在民法中的角色一樣，二者均可稱(chēng)為相應(yīng)法律部門(mén)中的“帝王條款”。在中國(guó)，比例原則在行政法中至今還沒(méi)有明確的概念，在行政法學(xué)研究中也遠(yuǎn)未為我國(guó)行政法學(xué)者所重視。雖然有的著作中提及比例原則，但是要么將其與合理性原則相混淆，要么將其作為外國(guó)行政法的一般基本原則加以介紹，并未將其放至中國(guó)行政法之應(yīng)有的位置，對(duì)在行政法領(lǐng)域如何適用比例原則更是甚少研究。理論研究的薄弱，導(dǎo)致在中國(guó)的行政性法律法規(guī)中，未能全面體現(xiàn)比例原則的內(nèi)容。即使像《中華人民共和國(guó)人民警察法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》這樣的極易損害行政相對(duì)人合法權(quán)益的法律，也沒(méi)有規(guī)定比例原則。這不利于對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的有效保障。在行政法上對(duì)比例原則予以借鑒不僅是必要的，也是可行的。
必要性
比例原則借鑒的必要性集中體現(xiàn)在其之于中國(guó)行政法治建設(shè)的重要作用上。比例原則的借鑒對(duì)中國(guó)行政法治建設(shè)的行政立法、行政執(zhí)法與行政司法三個(gè)相互聯(lián)系、相互銜接的環(huán)節(jié)均具有重要意義。
首先，根據(jù)比例原則，可以規(guī)范行政主體的行政立法行為。其一，行政立法是否可以達(dá)到“欲求之目的”，可以根據(jù)比例原則之適當(dāng)性原則作出判斷，能夠達(dá)目的的行政立法就是可為的，反之，則無(wú)需立法。其二，可以根據(jù)比例原則之必要性原則，對(duì)不符合必要性原則標(biāo)準(zhǔn)的行政立法加以變更，使之達(dá)到必要性標(biāo)準(zhǔn)。其三，行政法律作為調(diào)整社會(huì)關(guān)系的手段，其作用的結(jié)果在對(duì)某些人賦予權(quán)利的同時(shí)，必然對(duì)另外一些人科以義務(wù)。基于行政法律關(guān)系的特殊性，需要對(duì)公共利益和私人利益加以考量以達(dá)到平衡。而平衡的標(biāo)準(zhǔn)即可適用狹義比例原則。
其次，根據(jù)比例原則，可以約束行政主體的行政執(zhí)法行為。在行政執(zhí)法方面，行政主體依據(jù)比例原則，利用立法者給予的自由裁量的空間，對(duì)具體行政事務(wù)進(jìn)行斟酌、裁量。比例原則的運(yùn)用會(huì)有效遏制行政自由裁量權(quán)的濫用，限制行政權(quán)恣意。此外，比例原則也給監(jiān)督機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人監(jiān)督行政主體是否依法行政提供了一把標(biāo)尺，對(duì)行政腐敗的遏制也會(huì)起到很好的作用。再次，根據(jù)比例原則，可以推動(dòng)行政主體的行政司法行為。行政司法在我國(guó)包括行政復(fù)議和行政裁決。正確適用比例原則可以為行政復(fù)議或行政裁決提供一個(gè)較為客觀、容易把握的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此做出公正的決定或裁決。例如，中華人民共和國(guó)行政訴訟法第54條規(guī)定，對(duì)“濫用職權(quán)”的，可以撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)具體行政行為；對(duì)“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”。在這里，“濫用職權(quán)”、“顯失公正”的標(biāo)準(zhǔn)就較難把握，而用比例原則這把標(biāo)尺來(lái)衡量，就可以更為容易地做出判斷。
實(shí)踐角度
從實(shí)踐的角度講，比例原則在中國(guó)行政法治建設(shè)中加以借鑒也是完全可行的。仔細(xì)研究中國(guó)現(xiàn)有的行政法律規(guī)范，不難發(fā)現(xiàn)，比例原則的因素已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)。例如《中華人民共和國(guó)人民警察使用警械和武器條例》第4條規(guī)定：“人民警察使用警械和武器，應(yīng)當(dāng)以制止違法犯罪行為，盡量減少人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失為原則。”《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第4條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為根據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”；《行政強(qiáng)制法》明確行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)適當(dāng)；《治安管理處罰法》第五條確立了過(guò)罰相當(dāng)原則，與比例原則精神一致。《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第28條規(guī)定，具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)模姓?fù)議機(jī)關(guān)可以撤銷(xiāo)或變更。但是，由于對(duì)一些法律術(shù)語(yǔ)缺少具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使其在實(shí)踐中很難操作，例如2025年溫州汽修店案件中，執(zhí)法部門(mén)因三個(gè)空機(jī)油桶臨時(shí)存放即處以高額罰款，未綜合考慮微量殘留危害性及經(jīng)營(yíng)者整改可能性，而比例原則能為此提供具體的標(biāo)準(zhǔn)。因此隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展以及行政法治的日益健全，特別是司法審查制度的日益完備，比例原則以其內(nèi)容明確、操作功能強(qiáng)而日益走進(jìn)中國(guó)的行政法和行政法學(xué)中去是完全可以期待的。
總結(jié)論述
行政法中比例原則是指行政權(quán)力的行使除了有法律依據(jù)這一前提外，行政主體還必須選擇對(duì)人民侵害最小的方式進(jìn)行。其核心在于通過(guò)目的與手段間的衡量，兼顧國(guó)家、社會(huì)及公共利益，同時(shí)又不妨害第三人的權(quán)利，確保基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。比例原則從理念上源于對(duì)正義的需求。它在價(jià)值取向上與時(shí)代發(fā)展的大趨勢(shì)是一致的，也符合中國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)。但比例原則在社會(huì)實(shí)踐中真正起作用還有賴(lài)于整個(gè)社會(huì)法治水平的提高，國(guó)家機(jī)構(gòu)的完整配置，甚至民眾素質(zhì)的提升。可以說(shuō)，比例原則是在一般合法的基礎(chǔ)上提出的更高的要求，是值得中國(guó)借鑒的，但在借鑒的同時(shí)中國(guó)也應(yīng)該注意其配套設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展，對(duì)其局限性也要有所把握，否則期望或許會(huì)落為失望。
重要作用
比例原則是貫穿立法、執(zhí)法等活動(dòng)中的一項(xiàng)重要原則，也是司法機(jī)關(guān)判斷行政機(jī)關(guān)是否公正、合理行使自由裁量權(quán)的重要原則。它要求行政行為在目的及手段上，應(yīng)充分考慮行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和行政相對(duì)人權(quán)益的保障，采取適當(dāng)?shù)氖侄危箤?duì)行政相對(duì)人權(quán)益的侵害得以避免或降到最低限度。雖然目前我國(guó)法律中對(duì)比例原則尚無(wú)明文規(guī)定，但我國(guó)的一些相關(guān)法律的立法還是在一定程度上反映和體現(xiàn)了比例原則的精神。如我國(guó)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第一條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法。”《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法。”第四條規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開(kāi)的原則。設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。……”。《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第一條規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。”國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》第三條第二款規(guī)定：“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，分別以當(dāng)?shù)?a href="/hebeideji/7243474675120373793.html">城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民年人均純收入為計(jì)征的參考基本標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)事人的實(shí)際收入水平和不符合法律、法規(guī)生育子女的情節(jié)，確定征收數(shù)額。……”等等。由此可見(jiàn)，法律的宗旨在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，一方面，對(duì)其合法行為加以維護(hù)，確保行政目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)；另一方面，對(duì)其違法行為加以糾正，為公民、法人和其他組織提供必要的法律救濟(jì)，使其合法權(quán)益得到有力的保障。而比例原則在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益方面發(fā)揮著不容忽視的、積極有效的作用。因此，比例原則既符合前述諸部法律的立法目的和精神，也是實(shí)現(xiàn)立法目的的有力保障，我們可以更進(jìn)一步說(shuō)，比例原則使相關(guān)的立法目的得以在行政行為的具體運(yùn)作中實(shí)現(xiàn)，它使得法院、其他有權(quán)機(jī)關(guān)及整個(gè)社會(huì)對(duì)行政行為的監(jiān)督更為具體、細(xì)致和富有針對(duì)性。
參考資料 >