在今安徽省宿州市的東北角毗連靈璧縣游集鎮的地方有一個蓄洪區，當地人叫它老汪湖。該湖位于淮北市支流奎河東邊，主要作用是攔蓄宿州市柏山以上奎河和濉河的洪峰，以減輕奎濉河中下游的防洪壓力。作為蓄洪區，每當洪水退去之后，該湖便成為沃土，周圍民眾爭相開墾，因此雖然名為湖，但是大部分時間都是良田。實際上在解放以前，老汪湖的面積要遠遠大于現在。在老汪湖的東北面，與之相連的曾經還有大片水域，稱為青冢湖。
介紹
“青冢湖，在銅山區東南七十余里，其東又有成山湖，二湖相連凡四十余里，下流入邳州沂河。……冬春則涸為平原，夏秋霖潦匯為巨浸”②。與青冢湖相連的還有一個成山湖。這幾個湖性質相似，說到底都是周圍河流的行洪之所。也就是說由于青冢湖周邊地區都是低矮的丘陵，自古以來該湖所在區域就是一片低洼之地，洪水來時成為蓄洪的湖泊，洪水退去成為湖灘濕地，甚至干涸為平原。這里北面靠近黃河故道，歷史上黃河之水曾長期奪淮人海，黃河的大量泥沙在這一地區淤積，使得這一地區洪水頻發，老汪湖等湖中之灘地，政府因之無法完全升科③。而周圍民眾依照該湖之特性，洪水來時捕魚打草，洪水退去，則開荒墾種。
注
①靳爾剛、蘇華：《職方邊地——中國勘界報告書》(上冊)，(北京)商務印書館，2000年，第23—46頁；周振鶴主編，傅林祥、鄭寶恒著：《中國行政區劃通史·中華民國卷》，(上海市)復旦大學出版社，2007年，第70—73頁。前者只記載了在當時影響較大的劃界事件，而且過于簡單，后者比較全面的介紹了國民政府的省界調整工作，但是只記載了最終的結果。
②《嘉慶重修一統志》卷100《徐州府一·山川》，四部叢刊續編史部，第五冊，(北京)商務印書館影印，1934年。
③對于宿州市地區的湖田墾種情況，顧炎武曾有論及：“宿之諸湖亦多淤，而為地軍民雜耕有年矣。然潦則無收，故未盡征其賦。”見顧炎武：《天下郡國利病書·鳳寧徽》，(北京)中國科學技術出版社，2002年，第688頁。
并不位于省界，但是民國時期卻位于蘇皖省界，詳見下文分析)，雙方民眾對于湖灘的爭奪上升為省界問題。青冢湖位于奎河的左邊，地勢相對低洼，其本身并沒有與奎河有直接的關聯，只不過因為地勢低洼，因此在奎河洪峰到來時為減輕壓力，將奎河之水引入該地區，作為暫時的調節。此外有拖尾河橫貫該湖，是湖水的排水通道，向東在靈璧縣境內匯入奎濉河(奎河與濉河在宿州時村東匯合稱奎濉河，見圖1)。所以說開墾該湖，并不會給周圍農田帶來毀滅性影響，只不過由于該湖本身地勢較低，長期開墾會帶有一定的風險，因為一旦奎河水勢過大，青冢湖就要承擔蓄洪的責任，會成為一片汪洋。因此一直以來政府不允許、民眾也不會在湖內定居①。在夏秋多水時期，青冢湖與老汪湖往往連成一片，所以周圍民眾只能趁冬春湖面干涸的時候進行墾種。由于缺乏政府的管理，民眾在自發的搶種搶收中難免發生糾紛，當糾紛雙方分屬蘇皖兩省時，就演變為省界糾紛，如此一來，牽涉面不斷擴大，無論蘇、皖都無法單方面解決，甚至只能由中央出面進行調解。
周邊政區變遷
歷史上的青冢湖區域處在宿州市與靈璧縣的交界，全部在安徽境內，與蘇皖省界相差有幾十公里，與蕭縣更是相去甚遠。那為何上文提到民國時期圍繞青冢湖發生的卻是安徽省靈璧縣和江蘇省蕭縣間的省界糾紛？這是因為青冢湖周圍發生了政區變遷：
(1)蕭縣在民國時期一直屬于江蘇省
安徽的宿州市與江蘇的徐州市地處皖、豫、蘇、魯四省交界，從清代江南分省開始，蕭縣一直隸屬江蘇省徐州府管轄。民國時期，蕭縣一直屬于江蘇省，直至解放②。蕭縣政區隸屬關系以及縣域幅員發生劇烈變動是在1949年蕭縣解放前后。1948年至1955年間，蕭縣在隸屬于江蘇、河南省、安徽之間變動不居③。直至1955年4月，蕭縣再次改屬安徽省宿縣專員公署，此后蕭縣一直隸屬安徽④。
(2)民國時期江蘇省蕭縣和安徽省靈璧縣交界，青冢湖位于兩縣邊界之上
自從清初安徽和江蘇分省以來，蕭縣的疆域范圍基本沒有發生大的變動，其縣境東南一直向東延伸與安徽靈璧縣交界，使縣境呈現犀牛角狀。據嘉慶《蕭縣志》記載：“(縣城)東南至鳳陽府靈璧縣治二百里，”同書又引《徐州府志》：“蕭縣東南至張山鳳陽府靈璧縣界九十里，又東南至縣治九十里。”⑤兩者記載基本相符。另外從該縣志所附縣境疆域圖可以看出，蕭縣東南部與安徽靈璧縣接壤(見圖2)，但是此圖中并未注明青冢湖的位置。
注
①該湖內尚還有5個自然村，為了更為完善保障老汪湖作為蓄洪區的功能，也為了保障湖內人民群眾的安全，宿l市政府除了加固老汪湖周圍堤岸、建全進出水閘外，已經將這5個自然村的搬遷作為近期改造老汪湖蓄洪區的重要任務。
②周振鶴主編，傅林祥、鄭寶恒著：《中國行政區劃通史·中華民國卷》，(上海市)復旦大學出版社，2007年，第155～166頁。民國初年實行省道縣三級制，蕭縣屬江蘇省徐海道。南京國民政府初期實行省縣兩級制，蕭縣直屬江蘇省。1930年初，行政督察區制度在各省推行，雖然名義上國民政府依然是省縣二級制，但事實上行政督察區已經變成準一級政區，一直到國民政府倒臺，蕭縣都屬于江蘇省第九行政督察區。
③1948年11月，國民黨蕭縣政府解體，蕭縣境全部解放。1949年3月，撤銷蕭宿縣，基本恢復蕭縣舊域，屬商丘市專區。同年4月，皖北人民行政公署公告，將蕭縣改屬皖北人民行政公署宿縣專區。10月1日，中華人民共和國建國，蕭縣因江蘇、河南省兩省東西夾峙，邊界變化較大。1949年秋，撤銷蕭銅縣，將原本隸屬蕭縣的棠張、褚蘭鎮兩區劃歸蕭縣。1950年1月，政務院批準，將蕭縣東部的褚蘭、棠張、桃山3個區全部和北望、郝寨2個區部分計61個鄉，429個行政村，524個自然村，面積862．5平方公里劃入山東省徐州市銅山區。1953年2月，蕭縣又改屬江蘇省徐州專區。1955年4月，再次改屬安徽省宿縣專員公署，至此以后蕭縣一直隸屬安徽。
④解放初期蕭縣與山行政隸屬關系的頻繁變動似乎與洪澤湖的治理有關，因為蕭縣與碭山隸屬關系變動的同時，洪澤湖邊上泗洪縣與盱眙兩縣的行政隸屬也隨之發生改變，也就是說為了治理洪澤湖，皖蘇兩省進行區域交換，即原屬安徽的泗洪、盱眙兩縣劃給江蘇，使得洪澤湖成為江蘇的內湖，便于治理；與此同時，將原屬江蘇的蕭縣和碭山劃歸安徽作為補償。對此筆者今后將專文進行探討，此處不再贅述。
⑤嘉慶《蕭縣志》卷1《疆域》，《中國地方志集成·安徽府縣志》，第29輯，(南京)江蘇古籍出版社，1998年，第254頁。
而在光緒元年(1875年)刊印的《續蕭縣志》中，則明確標明了青冢湖與老汪湖的位置(見圖3)。不過在圖3中已經很難辨別青冢湖的范圍，而在乾隆時期，蕭縣與靈璧縣則幾乎是平分青冢湖。“他如固賢里之青冢湖，與蕭縣各半分界，受蕭境山水，東流人拖尾河”①。(見圖4)
由圖2、3可以得出結論，即至少在民國以前，蕭縣與靈璧確實接壤，且青冢湖正好位于兩縣的邊界。圖4中更是清楚地顯示了青冢湖在蕭、靈兩縣邊界上的確切位置(見圖4)。故此可以得出，青冢湖在民國時期位于安徽靈璧縣和江蘇蕭縣邊界上，既是縣界，也是省界。
(3)解放后蕭縣劃歸安徽，且部分鄉鎮劃歸宿州市，不再和靈璧接壤。青冢湖也逐步消失為何在現代地圖上蕭縣和靈璧縣并不接壤，且青冢湖也不見蹤影了呢？這是因為蕭縣疆域發生過改變。圖2中，蕭縣的東部，以陶墟、高莊東邊的山脈為界，這一區域現在則屬于宿州的北部。1952年，蕭縣東南部的褚蘭鎮、桃山兩個區劃歸埇橋區。在《宿縣縣志》的“大事記”中有“是年(1952)，撥銅山區之桃山區、原蕭縣之褚蘭區歸屬宿縣”②。但是在“行政區劃”一章中我們卻找不到相關的記載，倒是在“人口”一章記載有“1950年析原宿縣西部另建濉溪縣，故宿縣人口較前減少。后撥入桃山、褚蘭兩區，1952年宿縣總戶數196897戶，人口總數為842721人”③。至此基本可以肯定，原屬蕭縣東部的桃山、褚蘭二區是在1952年劃到了宿縣，而蕭縣自1955年后也劃歸安徽省。
注
①乾隆《靈璧縣志略》卷1《山川》，《中國地方志集成安徽府縣志》，第30輯，《乾隆靈璧縣志略、乾隆泗州志、光緒泗虹合志》，(南京)江蘇古籍出版社，1998年影印，第21頁。
②《宿縣縣志》，(合肥市)黃山書社出版，1988年，第24頁。上文提到1951年將蕭縣之桃山、棠張、褚蘭鎮劃歸銅山區，1952年3月，銅山被撤銷，其區域大部分并入徐州市、蘭陵縣和滕縣，而桃山和褚蘭則劃到了埇橋區。
③《宿縣縣志》，(合肥)黃山書社出版，1998年，第43頁。
而青冢湖在解放后也逐步消亡。解放后隨著對奎河、濉河等大型河流的疏浚，行洪所需保留的區域大為減小，只要保留老汪湖這個蓄洪區就已經足夠，因此隨著時間的推移，青冢湖一帶逐漸被開發成為良田，如今再也看不到湖的面貌了。
綜上所述，可以看出在民國時期，江蘇蕭縣與安徽靈璧縣確實以青冢湖為界。這也正是圍繞青冢湖發生省界糾紛的背景。在民國以前的文獻記載中，對于該湖的分界只有模糊的記載。在當時條件下，對于該湖的開發受到諸多自然條件的限制，周邊民眾也不是很看重對于該湖的開墾。因此長期以來，該湖只是作為兩省的邊疆區存在，尚未有形成邊界線的必要。然而到民國時期，隨著人地關系的進一步緊張以及農業的近代化發展，對于湖灘的爭奪日益激烈，形勢迫使政府需要進一步的明確管轄權，也就是要將兩省邊界明晰劃定，以便于管理。對于湖田界線的劃分也就成為民國時期皖蘇兩省省界糾紛的焦點。
民國時期糾紛
初次劃界
上文提到在民國時期，青冢湖位于靈璧縣與蕭縣交界，該湖是奎河西岸、靈璧北部丘陵以南的一片低洼之地。在夏秋季往往成為奎濉河的行洪區域，而在冬春則干涸成灘，土地異常肥沃，因此蕭、靈兩縣民眾往往爭相墾殖。也正因為這片區域洪水頻顧，收成得不到保障，一直以來就被周圍民眾當成無主荒地，在湖灘于涸時節，搶先下種墾殖，很多民眾逐漸依靠這一季的麥子收成維持生活。但也正是因為民眾的墾殖權限得不到保障，沒有一個固定的區域，所以民間產生矛盾在所難免。矛盾的產生主要在兩個時期，一是九、十月份湖灘逐漸干涸時，此時到了播種關頭，民眾需要搶奪灘地，確保自己的墾種范圍。湖灘范圍的大小與來年作物收成直接相關，因此這一時節搶奪湖灘的糾紛時有發生。糾紛頻發的第二個時期是四、五月份，此時到了湖灘上作物的收獲時節，誤割、偷割、搶割別人作物的事件屢見不鮮，糾紛也往往由此而起，甚至會引發大規模的械斗。而中間的六至九月份為雨季，青冢湖地區往往成為蓄洪區，所有的湖灘都被淹沒，此時不管前一年搶奪的湖灘有多大，到了這一時節大家都是一無所有，都在等待著下一輪的播種與收獲。
其實如果政府不加干涉，任憑民眾這么周而復始，也不會出現省界糾紛，因為對于普通民眾來說他們關心的是自己能否種上足夠面積的作物以維持生活，省界對于他們來說是空中樓閣，一般情況下他們不會去關注自己耕種的灘地是屬于江蘇省還是安徽省。此時發生的糾紛也只是普通的民事糾紛，而不會上升到行政管轄權的高度，且此類糾紛民間往往有其自身解決之道，并不一定都要訴諸政府。但是進入民國后，政府的職能發生了轉變，對于政府來說，首先就要明確自己的管轄范圍，也就是自己的行政權力發生效力的邊界。某一層級行政區域的邊界就是這一層級政府的權力范圍。到了民國時期，地方政府的職權進一步明確，對于青冢湖這樣的湖灘糾紛，其管轄范圍竟然尚未明確，在湖灘之中的民眾因墾務而發生的糾紛都不知道該由誰來處理，主體不明，這就是政府職能的缺失，是一種失職行為，這在客觀上就要求蘇皖兩省政府明確青冢湖分界線，以明確管轄范圍，此其一。
注
①靳爾剛、蘇華對于此案也有描述，但是實在過于簡略。參見靳爾剛、蘇華著：《職方邊地：中國勘界報告書》，(北京)商務印書館，2000年，第31—32頁。
其二，如果一直聽憑民眾自由開墾，那么政府就沒法升科收稅或者只能收取很少的賦稅。晚清以來新的屯墾方式的出現促使各地政府將自己管轄范圍內之荒地、灘地、沙地等但凡可以用來開墾的土地，都紛紛設立屯墾局進行招墾。實行招墾的目的就是促使規模化經營，即以農場的形式來領墾這些所謂的“官荒”，這成為政府新的財賦來源，而且相比傳統也更便于管理。青冢湖地區自然也不例外。民國時期軍閥混戰，軍費成為地方上最重要的開支。各個軍閥想方設法增加財賦來源，而軍事屯墾也是其中的一種重要方式。就青冢湖來說其位于徐州市附近，為各處軍閥爭奪的焦點，而青冢湖皖蘇省界的第一次劃分就與直系軍閥有著直接的關系。
1920年，青冢湖地區發生數次民眾的墾務糾紛，這正好給了蘇皖邊區政府兩省政府借口來劃清青冢湖省界以明確管轄范圍，之后便可以將青冢湖收歸國有，進行放墾，收取賦稅。為此，1926年蘇皖兩省分派淮海地區、淮泗兩道尹與蕭、靈兩縣知事以及兩縣地方人士會勘，確定以湖心之蕭靈路為界，路東歸靈璧縣，面積約為6300余畝；路西歸蕭縣，面積約為7000余畝。當時還商定劃歸靈璧縣的河灘，暫時封地禁墾，不準鄉民自由墾種，而由皖屯墾局定價放墾。鑒于在劃界之前，蕭縣民眾已經在蕭靈路以東置業開墾，因此安徽省屯墾局為了避免糾紛，允許蕭縣人民在路東封地中繳價領墾一半田地。此事由當時五省聯軍總司令兼江蘇省總司令的孫傳芳批準①。
隱患和糾紛
1926年的劃界，以蕭靈路為界，符合自然地理形勢，但靈璧境內的湖中留有蕭縣民眾開墾之地，這為以后的糾紛埋下了隱患。
1926年劃界后，這一地區的形勢一直不好。從1926年至1928年初，蔣介石的北伐軍與直系軍閥在這一地區形成拉鋸戰，蕭縣縣長如走馬燈一樣換了一茬又一茬。哪一派占據優勢哪一派就委任自己的人來接管蕭縣行政，主要任務就是湊集賦稅以充軍餉，就連打著實行訓政的國民政府軍也不例外，短短2年時間內，蕭縣縣長更換達15人次之多，形勢可謂相當混亂②。而后來安徽屯墾局被撤銷，青冢湖放墾權也自然停止，于是原先領墾湖田的民眾一時之間不明產權，仿佛再次回到了劃界之前的“自由墾種”狀態。雖然在這樣的情況下有可能逃避賦稅，但是原來領墾時所獲得的保障已經消失，原先耕種地塊的合法性便不再存在，換來的又是沒有保障的一年一度的灘地搶奪戰。加上社會的混亂，主管政府更換頻繁，民眾根本就無法適從，甚至都不知道該向誰來領墾灘地。因此省界不清所帶來的隱患并沒有消除，到了南京國民政府時期，解決兩省界務的呼聲在墾務糾紛中再次高漲。
1928年5月，又到了青冢湖灘作物的收獲時節。蕭縣民眾與靈璧縣民眾因為搶割麥子事件釀成械斗。靈璧縣農民王立敬向靈璧縣長呈報，蕭縣人王朝陽率領一幫民夫強行割去其已成熟之湖田麥子，引起爭斗。靈璧縣長即刻將此案上報安徽省政府，由安徽省政府電請江蘇省人民政府商議處理此案。兩省政府要求蕭縣、靈璧兩縣各自約束本縣民眾，“不得滋擾”，并將省界劃分事宜提到議事日程，商議各自派員會勘，在會勘未定之前，要求蕭、靈兩縣縣長“暫為彈壓，切實開導，聽候解決在案”③。
至11月，青冢湖播種時，兩省農民再次發生矛盾。江蘇省政府提出應盡快進行兩省聯合會勘，劃定省界，以解決持續不斷的糾紛。蘇省提出的意見是按照原先蕭民領墾湖灘的執業權范圍來確定省界，即以“屬人主義”為劃界原則，主張先解決墾權，再解決省界。由上文可知，在1926年的劃界方案中，以蕭靈路為界，已經將青冢湖的一半劃給蕭縣。其后為了維持蕭民的利益，又允許蕭民承墾青冢湖靈璧縣境范圍內的一半灘地。那么此時如果依照江蘇省的方案來劃界，其實就是要求將靈璧縣內之青冢湖再劃出一半給蕭縣。為了能夠早日順利的進行會勘，江蘇省人民政府還呈請內政部主持兩省會勘，以求公平處理。
注
①《內政年鑒·民政篇》，(北京)商務印書館，1936年，第(B)293頁。原文記載“路東歸蕭……路西歸靈”，誤。同樣的情況也見靳爾剛、蘇華著：《職方邊地：中國勘界報告書》，(北京)商務印書館，2000年，第29頁，疑為照錄《內政年鑒》的記載所誤。
②《蕭縣公團呈報地方行政狀況》，《江蘇省政府公報》，第19期，1928年2月，第21—23頁。
③《呈省政府為青冢湖糾葛一案已飭蕭縣妥定辦法令仰知照由》，《江蘇建設公報》，第11期，1928年5月，第67—68頁。對此，安徽省政府當然堅決反對，安徽省政府認為青冢湖地區兩省省界劃分問題已有1926年的劃分方案，省界早已定下，根本沒有必要重行會勘，“徒滋紛擾”。對于兩省的不同態度，內政部以雙方主張不同，又無案可稽①，要求兩省將此案的有關案卷呈送內政部以供參考，然后再行決定。誰知到了第二年即1929年春夏之交，也就是麥子收割季節，蘇皖兩省在青冢湖發生了更大規模的械斗，造成了多人傷亡。內政部得報之后，不得不重視此案，加快了處理的進程。到了9月份，安徽省政府根據之前的調查結果，向內政部咨文再次表達了以1926年的劃界方案來劃分蘇皖省界的意向：皖省靈壁與蘇省蕭縣兩縣人民為爭青冢湖田械斗一案，擾攘多年，迄未解決，省府曾派張教馨為查勘靈蕭青冢湖委員，已志各報，茲據覆稱，查青冢湖載在靈壁縣志，周逾八十余里，蕭靈各半，蕭縣縣志反無青冢湖只字，此青冢湖屬于靈壁可為明證，民國十五年春，曾經安徽淮泗道，江蘇徐海道，奉令查勘該湖，南北口迤三十里之直線，路東屬靈壁，路西屬蕭縣。路東清丈約六千三百五十畝，路西清丈為七千畝，爾時蕭人，因越界在路東先墾，致起糾紛，安徽屯墾總局，為解決糾紛起見，特許蕭人在路東繳價，領墾一半，嗣軍事屯墾局撤消，中止放墾，產權未定，紛爭又起，而蕭縣清理湖產委員會，不顧事實，妄事爭執。意圖推翻十五年成案，不知蕭靈路為天然界線，界碑口立，非紙上空談所能亂其是非也，現值麥將播種，在蕭靈兩縣，不又種禍根，但此項糾紛，既歸中央解決，請仍根據十五年議定成案，由蕭民領懇青冢湖靈蕭路東三十余頃，并轉呈內政部，迅予派員勘定，將指定路東之湖田，歸皖民放墾，以保產權，而解糾紛②。安徽省的意見還是維持1926年的方案，以蕭靈路為蘇皖兩省分割青冢湖的界線，至于原本已經在界線以東墾荒作業的蕭民，安徽省依然允許他們領墾界線以東一半的湖灘。但是因為有江蘇省的不同意見，所以內政部認為此案還是需要兩省進行再次會勘。由內政部牽頭，正式要求兩省各自派員會商日期進行部省縣三方勘查。經過協調，三方于12月5日會集蚌埠市，然后趕往青冢湖進行聯合會勘③。三方會勘之后，蘇皖兩省依然堅持各自的方案。到1930年8月，針對蘇皖兩省對于劃界的不同意見，內政部提出了一個協調方案，即將此案分為墾權與省界兩部分，分別解決。對于墾權部分，“所爭者為皖屬湖心封地約六十三頃半，此項地畝，本系國有官荒，既非皖有，應歸財政部所設之屯墾機關辦理。人民既得之墾權，仍于維持以恤民隱。至于劃界分界部分，系屬國家行政權，與人民利害無涉，本無多寡爭執之可言。蘇皖省界仍以蕭靈路(即梁家路)為界，與土地之天然形勢及道路河渠中心線之標準均當適合”④。3．屬人主義⑤的劃界原則——江蘇省
注
①1926年進行的蘇皖邊區政府兩省劃界，當時尚處于北洋政府時期，在政權更迭之后，相關案卷自然有所散失或者尚未移交。
②《皖省府查勘青冢湖案結果，十五年成案可循，肖靈路界址顯然》，《中央日報》，1929年10月1日。
③此次會勘人員，江蘇省派出民政廳委員王希曾，安徽省派出委員張教馨，內政部派出技正連天祥。《青冢湖蘇皖省界定期在蚌會勘》，《中央日報》，1929年11月24日。
④《內政年鑒·民政篇》，(北京)商務印書館，1936年，第(B)293頁。
⑤“屬人主義”是一個法律用語，又稱國民主義，即法律對具有本國國籍的公民和在本國登記注冊的法人適用，而不論他們在本國領域內或者本國領域外。非本國公民即使身在該國領域內也不適用該國法律。在本文中使用的是這一概念的引申義。
內政部公布的處理方案與皖省意見幾乎完全一致，蕭縣民眾自然難以接受，因此自公布之日起，反對之聲便連綿不絕。1930年9月，蕭縣青冢湖民眾代表上書內政部，針對內政部公布的方案，指出如果依照此方案劃分省界，則“蕭縣湖民生計斷絕，無復生存之希望”。蕭縣民眾認為比較合理的劃分應該是從該湖的入口田家口至出口三叉河的中間劃一直線，“蕭靈各半分領最為正當”。但是此次方案“據報紙所載是全湖盡為靈有，查靈人謬稱之蕭靈路實系梁家路，下有梁式橋可證，為湖之西岸，湖東屬靈壁，西屬蕭。靈人指湖西岸之路為蕭靈路，若蕭人指湖東岸之路為蕭靈路不知靈方可承認否”。如果以蕭靈路為界，那么在青冢湖中耕種湖田十多年的蕭縣湖民都將面臨失業，斷絕生計。這樣所造成的后果就是“在靈方不過飽土劣之腹腸，而蕭民數千家之生命財產化為烏有。彼此相望，同聲一哭，扶老攜幼，流離乞討，想亦仁人君子所不忍聞也！伏思十余年來靈縣欺侮蕭民搶掠牲畜殺傷民眾，每一念及言之痛心。倘鈞院顧念民生，洞燭靈人之狡詐，勿惑于無根據之路界，……湖民財產雖失生命尚存，呼天搶地無路哭號，惟有飲泣枕戈誓死尋仇，仍依原種地點群起對待”①。蕭縣農民協會則向行政院電請撤銷內政部之方案，認為是靈璧縣人將湖濱蕭縣之梁家路劃到了青冢湖心，將其定名為蕭靈路，“以掩內部之耳目”，使其“未加詳察，據呈定案”。至于1926年以蕭靈路為界的方案也是靈璧縣依靠直魯軍閥的勢力。而就事實本身來說，“湖未涸以前湖心不得有路，既涸之后路線先從湖邊成立，此一定之理，若謂路系天然形勢必例，如尚書禹貢所載徐州惟揚，海岱惟徐方可，此路既無山川間隔又不載于志乘，天然之說從何造起”。在劃界與墾權的問題上，蕭縣農民協會認為：“青冢湖本系墾權問題而又謂與劃界系屬兩事，欲藉路定界，暗中打消蕭民墾權使湖田盡入靈圖，尤恐手段太烈不足以掩上峰之耳目，反謂于封禁界內令蕭分領，外示大義暗中侵掠。……倘鈞院注重民生不分域一視同仁，查此湖原涸之始，依兩縣人民原種地點各種各領，以領為界，令部訂立詳章，分行蘇皖各設局放墾，墾權一定，省界自清，蘇皖邊區政府同放，紛爭自息。”②因此請求行政院復核審理此案。但是行政院認為內政部的方案沒有問題，首先根據《省市縣勘界條例》，以蕭靈路為界“尚與土地之天然形勢及道路河川中心線之標準較為相符”；其次，青冢湖田屬于官荒，因此為國有資產，理應由中央財政部負責放墾，而安徽官產屯墾局是由財政部所設，因此青冢湖官產由安徽屯墾局辦理放墾沒有問題。但是“蕭靈人民已取得之墾權事關湖民生計，仍應予維持，以恤民隱”。對于蕭縣農民協會所提出的覆議申請，表示“應毋庸議”③。
對于行政院的答復，蕭縣農民協會表示出了極大的擔憂，甚至以帶有警告意味的語氣強調將省界劃分與墾務分開辦理所可能帶來的后果：
查青冢湖案歷年械斗，固在墾權之爭，而省界與墾權原系一致，依墾為界，則人民之爭端無自而起，若先定省界而再言維持墾權則糾紛更起，蘇蕭不能越界而歸皖領墾，猶之皖靈不能越界而歸蘇領墾，縱墾權不分畛域，而升科究應歸縣納糧。蕭靈十余年來爭斗殺傷，非其父兄即其子弟，若令蕭民歸皖靈領墾納糧或令靈民歸蘇蕭領墾納糧不惟目前為難即日后之無形之械斗，必相繼而起。
因此墾權和省界本為一事，毋須分開處理，也不能分開處理，還是要求行政院“依兩縣湖民原種地點，各墾各領以領為界，以蘇皖名義雙方放墾”④。
事情發展到這一步，蕭縣地方團體的反抗力量已明顯不足。此時由江蘇省人民政府出面，向行政院施壓，時機已經成熟。1930年11月，江蘇省省長葉楚傖親自致電行政院，表明蘇省政府在此案上的立場，請求允許蕭、靈兩縣民眾各墾各領。如果按照內政部的方案，將原蕭縣民眾承墾之湖灘劃歸靈璧縣，那么“將來主客之見勢所難免，爭端即因而起，蕭縣各法團堅持拒絕，屢咨請求轉呈更正界線，其情不無可原，若不量予變更竊恐糾紛不已”。因此江蘇省堅持先放墾，等湖灘放墾完畢，再根據兩縣民眾承墾邊界劃定兩省邊界。為此，江蘇省人民政府特制定先放墾后劃界的4個執行步驟，提請行政院參考：
注
①《蕭縣青冢湖代表呈為江蘇蕭縣安徽靈壁界址核定全湖盡歸靈有，蕭民生計斷絕乞查案飭部妥議》，中國第二歷史檔案館，全宗號2，案卷號1107。
②《呈為與安徽靈壁爭執青冢湖界線一案內部擬議以路為界歸皖放墾蘇省之領土有失蕭民之墾權斷絕懇請令飭詳查例案辦理以昔紛爭由》，中國第二歷史檔案館，全宗號2，案卷號1108。
③《據呈江蘇蕭縣安徽靈璧縣青冢湖界依路劃分志書圖說兩無根據請飭部覆議應毋庸議由》，中國第二歷史檔案館，全宗號2，案卷號1108。
④《蘇皖青冢湖案懇請依墾權定界各領以領為界蘇皖各自放墾事由》，中國第二歷史檔案館，全宗號2，案卷號1108。
1)先由財政部將墾地丈量確定；
2)依照財政部所定湖田局放墾辦法蕭靈兩縣各墾各領；
3)根據蕭靈兩縣縣境方向，靈壁縣盡東面領墾，蕭縣盡西面領墾；
4)放墾完竣后，由湖田局就兩縣墾界劃定界線，設立永久標識作為省界①。
江蘇省人民政府的這個建議，最后以內政部代理部長鈕永建的名義回復，在邊界問題上內政部指出已經作出的決議不能輕易進行更改。至于蘇省政府提出的解決墾務問題四項辦法，內政部認為“系為避免糾紛，厘正墾區起見”，尚屬可行。如果將來墾區劃清，墾權確定之后，兩省民眾承墾所形成之湖灘邊界符合《省市縣勘界條例》第三條各款的規定，那么到時候經由內政部核實，再變更界線也還是可以的。但是在界線尚未變更以前，蘇皖兩省還是應該服從行政院之決定，以蕭靈路為界。并要求財政部“先確定墾界，一俟放墾完竣迅即飭造圖冊咨送本部依例核議省界，以資解決之處理”②。
由此可見，對于江蘇省人民政府的意見，內政部還是作出了一定的讓步，按照其意思，一旦放墾完畢，那么到時候省界的走向就很有可能是完全不同了。這樣一來無異于完全推翻了原來的決議，這就使得之前一直沒有意見的安徽方面不能再保持沉默，也要向內政部表達自己的意愿。
4．屬地主義③的劃界原則——安徽省
就在內政部向江蘇省政府作出妥協之后不久，安徽省政府即致電內政部，認為此案蕭靈民眾爭執青冢湖田的要點在于兩縣的邊界不清，使得蕭縣民眾“多在靈璧縣境占墾湖田，以致爭訟累年，人民損失頗巨”。對于江蘇省人民政府提出的解決墾務的4項辦法，“核與原案多有不符”，因此擔心靈璧民眾“心氣難平，轉致爭端再起”，為此特加以駁斥：
查蘇省所持理由以蕭民占墾湖田劃歸皖界，將來難免有主客之見。查甲縣人在乙縣置有田地，所在多有，況蕭民墾權既經明令維持，將來產權確定各執各業，自無糾紛之可言。且蕭民多在靈壁縣境占領湖田，若按墾權劃定界線，蕭民占領之地必欲劃歸蕭管，恐經界無平允劃定之時，糾紛因而愈起，殊負院部解決懸案之初衷。
靈璧縣縣民眾進一步指出，青冢湖地區在早年本為膏腴的民田，有歷代冊籍可為憑證。后因為黃河南擺，造成這一地區之河流淤塞，水勢橫流，低洼之處遂淹沒成湖，青冢湖地區之民田就是如此而成為湖灘的，這與原本就是荒地的其他地區的官荒有所不同。因此，靈璧民眾請求早日將界線劃定，豎立界碑，并由政府定價招墾湖灘。為此，安徽省政府也制定了相應的處理辦法，提請行政院批準：
1)由蘇皖兩省政府速令蕭靈兩縣會同勒石插標定界；
2)由民政廳會同財政廳即將劃歸靈璧縣縣湖田，派員勘丈繪圖并入整理田賦案內定價招領；
3)蕭縣人民在靈壁縣已取得之墾權，由民財兩廳派員勘丈核定等則后由省府發給執照；
4)凡兩縣人民無論在蕭在靈，已取得墾權之湖田自發給執照后，他人不得爭執，以資保障其業權；
5)墾民產權確定后其升科納賦及其他依法應納之義務，均向其湖田所在地之縣政府完納。
安徽省政府認為如果能夠依照以上5項辦法來處理，那么“懸案可以早結，人民業權可資保障，自無主客之爭”④。
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①《蘇省蕭縣與皖省靈壁縣爭執青冢湖田一案謹將管見所及擬定先放墾后劃界辦法四項呈請鑒賜發交內政部核定辦理由》，中國第二歷史檔案館，全宗號2，案卷號1108。
②同見前引《蘇省蕭縣與皖省靈壁縣爭執青冢湖田一案謹將管見所及擬定先放墾后劃界辦法四項呈請鑒賜發交內政部核定辦理由》。
③“屬地主義”是相對于“屬人主義”而言的，也是一個法律用語，又稱領土主義，即法律適用于該國管轄地區的所有人，不論是否本國公民，都受法律約束和法律保護；本國公民不在本國，則不受本國法律的約束和保護。在本文中使用的是這一概念的引申義。
④《據民政廳呈復擬議青冢湖田辦法五項祈鑒賜提會核議案經第一六一次常會議決如擬辦理理合錄案呈復并祈分行內財兩部及蘇省府知照由》，中國第二歷史檔案館，全宗號2，案卷號1108。
國民政府財政部對安徽省政府的這一提議作出了回應：
1)關于定界問題查劃疆分界完全為國家行政權與人民利害無涉，蕭靈兩縣人民爭執省界久不解決，其癥結所在無非假爭界之名以爭墾，茍其墾務解決則爭界問題自能迎刃而解，所以插標定界一節似應俟墾務辦竣后再行辦理。2)關于放墾問題，查國有荒地屬于官產范圍，歸本部主管，如皖省墾務早經呈準設立安徽官產屯墾局辦理，所收官產價值應悉數解入國庫，人民取得墾權以后，每年應納田賦由地方政府收取應用，國省經費權限早經劃分清楚，所請將放墾歸入整理田賦案內辦理一節似應批駁。3)關于發給墾照問題，查處分官產所用執照應歸本部印發，早經呈奉核準通飭各省遵照辦理在案。所請由省府發給執照一節與原案似應批駁。至第四第五兩項為保障人民產權便于完賦起見似可以照準①。
可以看出對皖省提出的5項辦法中，財政部只對最后兩項辦法表示了贊同，而對與皖省利益直接相關的前3項表示了不同意見。對照內政部給江蘇省政府的回應，國民政府在處理此案上，對于皖蘇兩省的意見前后基本一致。歸根到底對于墾務和劃界，內政部的做法是：首先，對于劃界，以1926年方案中的蕭靈路作為蘇皖青冢湖省界的暫定界線，等到墾務辦理完竣后，視蕭靈兩縣民眾承墾湖灘的界線，如果符合《省市縣勘界條例》中的相關規定，那么到時候再適當的作出調整。
其次，對于墾務，湖灘是官荒，屬于國有資產，既不屬于皖也不屬于蘇，而是屬于國民政府財政部所有，所以一切丈量、放墾、發放執照以及放墾之后的田賦收入等事宜都由財政部掌管，安徽官產屯墾局是中央財政部的下設機構，可代理財政部處理相關事宜，青冢湖田由安徽屯墾局放墾并非意味著青冢湖田賦收入就全歸安徽省所有。
結局
在民國時期蕭縣靈璧兩縣有關青冢湖的省界糾紛中，1926年的方案是一個基點，南京國民政府在處理此案時，始終無法繞開這一方案。從上文兩省對于劃界的請求來看，江蘇省方面說到底是為了爭奪本省墾權的最大化。在1926年的劃分方案中，已經將青冢湖的一半劃給了蕭縣。問題是在劃給靈璧縣的范圍內，劃出了總共63頃的封地，嚴禁民眾零散領墾。這部分灘地是由安徽官產屯墾局來定價放墾的。但是由于歷史原因，在這封禁地內，曾經有不少蕭縣民眾在此耕作，以此為生。為此，作為協調，政府允許蕭民領墾其中的一半。但也正是此項規定，此后兩縣民眾之間墾務矛盾不斷，到了南京國民政府時期，終于再次提出劃清省界的要求。江蘇省政府希望先整理雙方有爭議的這塊湖灘，然后由財政部統一放墾，放墾完畢后，就按照兩縣民眾各自所領灘地之界為兩縣縣界也即蘇皖兩省省界。如果這個要求得到滿足，那么無異于在1926年方案的基礎上，又將原本屬于靈璧縣的湖灘的一半劃歸了蕭縣。當然這樣一來，兩省各自管理自己的墾民，自然也就不會發生兩省之間的墾務、邊界糾紛了。
但是江蘇省的想法畢竟有點理想化了，安徽省當然不會接受。安徽省政府認為：
欲解決爭墾之糾紛，仍須先從立界著手，蓋以先有確定之界址而后從事放墾，始無混淆之爭執。若先放墾而后劃界，不獨無標準以分別確定兩縣之領權，且將何法以平爭較少之擾攘。若蘇省所稱省界確定后墾地之屬于蕭者劃歸皖界，不無主客之見，難免發生爭端等語，毋乃偏于理想方面，查甲縣人民在乙縣置有產業者所在多有，斷未有因遷就人民之領權將整個之行政區域務用分割方法，使其破碎支離，隨所有權變更管轄者②。
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①《呈為遵令議復安徽省政府議決民政廳所議青冢湖田辦法五項一案情形仰祈鑒核分別飭遵由》，中國第二歷史檔案館，全宗號2，案卷號1108。
②《據民政廳呈為青冢湖立界爭墾一案仍請轉呈維持原案從速立界以解決糾紛核示等呈請轉飭蘇省照原案遵半并令財政部改行放墾辦法》，中國第二歷史檔案館，全宗號2，案卷號1108。
乙縣之民眾在甲縣之內購地置業，這是很普通也很常見的事情，總不可能因為甲縣的這塊地的產權屬于乙縣之民，這塊地就要劃歸乙縣。況且這樣的產權是可以隨時交易的，那么難道一省的界線也要隨時因這樣的交易而改變嗎？因此先領墾后劃界的方案在皖省看來過于理想化了，也是行不通的。而先劃定省界，明確權屬關系之后再加以放墾，蕭縣民眾也可以至靈璧縣境內領墾湖灘，只要按照規定向湖灘的擁有者照價繳納租稅并且服從靈璧縣政府的管轄，自然就不會有糾紛存在。而且，為了取消雙方民眾的疑慮，安徽省政府還提出將青冢湖灘的放墾權由安徽省官產屯墾局移交給財政部來直接處理，以顯示青冢湖確實屬于官產，其收益并非由安徽省獨占。
此案皖省主先定界后放墾即采用屬地主義的劃界原則，蘇省主先放墾后定界即采用屬人主義的劃界原則，雙方僵持不下，文電往來。后經內政部調和，終于達成一致，即定界、放墾分途同時進行。關于墾務部分就由財政部直接辦理。而蕭縣與靈壁之間的省界，則還是遵照行政院于民國十九年(1930年)八月二十八日所核定之界線辦理，并且按照《省市縣勘界條例》第十一條之規定，要求兩省派員前往兩縣交界地方，依照行政院核定之界線，在主要地點豎立明顯堅固之界標，并繪具區域界劃詳細地圖由兩省政府會銜呈報內政部備案。至此，從1926年第一次訂定省界劃分方案開始，爭執達十年之久的皖蘇兩省蕭靈青冢湖省界之爭終于塵埃落定。
余論
青冢湖位于皖北蕭、靈兩縣的交界，在人口壓力不大時，沿湖民眾一般不會去圍湖造田。因此長期以來，這樣的湖泊地區可以看作是相鄰幾縣的寬幅界限(或者也可以稱之為地域狀或帶狀界限)。這樣的地帶在古代則為閑田。《禮記·王制》曰：“名山大澤不以封。其余以為附庸閑田，諸侯之有功者，取於閑田而祿之，其有削地者歸之閑田。”這些閑田就是諸侯封地之間的緩沖區，其面積可以因賜于諸侯而縮小，也可由諸侯削地而擴大。這是彈性的有用之地。在后代兩個行政區域之間其實也存在這種情況，當然在不發生利益沖突時，并沒有明確的一條幾何線條以劃分兩個區域，即使地圖上有，也是含混不清的。只有當利益沖突時，界線問題才會浮現。而且在行政區域界線之外，還可以存在實際的利益界線也就是屬人的界線。縱觀青冢湖區糾紛矛盾的的整個演變、處理過程，恰恰反映了這樣的一種政區界線由模糊變成清晰，或由幅帶狀變成線條形態的變動過程。其中所有的利益團體，不管是墾民個人還是地方政府，都是為了實現利益的最大化，即對于民眾來說就是獲得更多的承墾權，對于政府來說就是獲得更多的放墾權，因此民眾與政府的利益是一致的。省界的劃分即意味著政府的管轄范圍，也即關系到放墾權的大小，為此不論蕭縣和江蘇省政府還是靈璧和安徽省政府，都會想方設法，利用一切可能，使得所劃界線對自身有利。國民政府在處理青冢湖糾紛案中將青冢湖的開墾權歸屬中央，這其實也可以看成是對古代“名山大澤不以封”無意中的實踐。
那么類似青冢湖蘇皖省界的處理過程能給我們以什么樣的啟示、對于類似的情況有什么借鑒之處呢？面對邊界爭議，存在立場不同的兩種原則，即屬地主義和屬人主義。在青冢湖一案中，安徽省就堅持先定界后放墾的屬地主義劃界原則，而江蘇省則堅持先放墾后定界的屬人主義劃界原則。對于這兩個原則的運用，說到底都是看背后的實際利益，雙方的目的都是為了實現各自利益的最大化。因此，作為糾紛最終解決者的上一級，應該準確的看出兩種原則背后的實際，抓住解決糾紛的根本，不為糾紛雙方的立場所迷惑，才能真正解決邊界糾紛。解放初就有過處理類似糾紛的成功案例。
在50年代初，針對歷史上一直存在糾紛的皖蘇丹陽湖分界①，政府吸收民國時期的經驗教訓，刻意地回避了“省界劃分”這個讓當地民眾十分敏感的字眼，所采取的方式是將湖泊收歸國有，也就是說丹陽湖既不屬于當涂縣也不屬于高淳。兩省劃分的界線是丹陽湖所產生的利益分配的界線，即蘇皖兩省可以在各自的界線以內經營，界線所規定的是雙方經營丹陽湖的權限大小，而不是對于湖屬權的劃分。通過此種移花接木的方法，使得蘇皖兩省丹陽湖的分界得以自上而下的推行，而減少了來自民間的阻力，再加上社會政治形勢與國民政府時期相比已經發生了根本性的變革，劃界方案得到了徹底的貫徹執行。而這名義上的利益界線事實上也就演變成了今日蘇皖兩省的省界，持續數百年的丹陽湖糾紛案基本得到了解決。在國內其他地區，位于兩省邊界的湖泊還有不少，例如江浙滬邊界的太湖、蘇魯邊界的微山湖、蘇皖邊界的洪澤湖等等，隨著經濟、社會的日益發展，都存在或大或小的利益紛爭，如何借鑒以往的歷史經驗以更好的處理此類爭端，對于目前構建和諧社會具有重要的理論意義和現實意義。①皖蘇丹陽湖地區的糾紛從明末開始就有記載，此后延續200多年，情況非常復雜，筆者將另外撰文加以討論。
參考資料 >