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來源：互聯網

全國社會保障基金（英文名：National Social Security Fund）是國家和社會針對所有社會成員建立的從已有的社會財富中提存、提前儲備并用以在人口老齡化高峰時期援助或補償社會保障對象的資金。其最早雛形可以追溯到19世紀德國頒布的《疾病社會保險法》《工傷事故》《老年和殘障》。

全國社會保障基金于2000年8月經中國國務院決定創建，同時還設立了“全國社會保障基金理事會”負責社保基金的運營管理。2004年2月，經國務院批準，全國社會保障基金可以投資于境外證券市場。2009年6月《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》發布，為全國社會保障基金開辟了穩定的資金籌集渠道。2011年，財政部首次從中央企業國有資本經營預算收入中撥入50億元。全國社會保障基金理事會發布的數據顯示，2024年末，全國社會保障基金資產總額33224.62億元，基金權益總額為29128.02億元。

全國社會保障基金的建立實現了對社會保障資金的籌集和積累，進一步完善了中國的社會保障體系，同時還打破了社會保障基金條塊分割的局面，強化資產運作，保障基金安全，有效避免了亂用社保基金的現象。全國社會保障基金不向個人投資者開放，主要通過專業機構管理實現保值增值。但由于全國社保基金會的機構屬性等原因，目前仍存在著運營管理體制僵化、基金投資渠道狹窄以及收益波動等問題。

基本概念

定義

全國社會保障基金是中國國家社會保障儲備基金，是國家和社會針對所有社會成員建立的從已有的社會財富中提存、提前儲備并用以在人口老齡化高峰時期援助或補償社會保障對象的資金，是社會保障制度確立并成功實踐的依托。

構成

全國社會保障基金由中共中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益和以中國國務院批準的其他方式籌集的資金如部分彩票公益金構成。

社保基金特點

法定性

全國社會保障基金是依據國家法律建立并強制籌集的，同時由法律明確規定基金的性質、來源、運營和監管等，所有的環節都要依據國家相關法律法規嚴格執行。其下所包含的人力資源社會保障部門管理的基金如基本養老保險基金、工傷保險基金、失業保險基金等需由人力資源社會保障行政部門對其收支和管理情況進行嚴格監督。

社會性

全國社保基金的社會化是由于中國社會保障制度本身就有社會化的性質。這里的社會性有三層含義，首先是社會保障是向全體社會成員普及的，與社會成員的職業、性別、區域、身份等因素無關。其次是指承擔社會保障資金或服務義務的主體的多元化，從單一的、僅由國家與單位承擔社會保障的體制轉變為國家、集體、個人一起承擔的保障體制。再者是社會保障基金籌集的多元化以及運營和使用的社會化，即形成了由財政撥款、發行福利彩票、社會捐獻和服務收費等多渠道籌款的第三方共擔機制和相比于過于保守的銀行存款更加多元的投資方式。

儲備性

作為國家的戰略儲備基金，全國社會保障基金與其他社會保險基金不同，由于社會對保障基金的需求與社會的經濟供給能力呈現負相關即經濟發展狀況越好，則對社保基金的必需程度就越小，相反如果社會經濟蕭條，可能會導致失業等一系列問題，則對社保基金的需求反而越大。為了解決社會保障需求與社會保障基金籌集的上述矛盾，就需要對全國社保基金進行預先儲備，這也就決定了社保基金的儲備性。

資產獨立性

全國社會保障基金資產是獨立于社保基金會社保基金投資管理人、托管人的固有財產以及社保基金投資管理人管理和托管人托管的其他資產的業務體系。其與基本養老保險基金、劃轉的部分國有資本、社保基金會單位財務等應分別建賬、分別核算，不可混淆。

投資運作的基本原則

首先保障社保基金的安全性和流動性，在此基礎上盡可能實現高收益。

發展歷史

2000年8月經中共中央批準，國務院決定建立全國社會保障基金，并設立全國社會保障基金理事會負責運營管理此基金。2001年12月經中國國務院批準，財政部、勞動和社會保障部頒布《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，確定了社保基金的資產獨立性，明確了社會保障基金投資的基本原則、投資范圍、投資比例和投資方式并對理事會投資管理做出進一步規范，建立了更加完善的社會保障基金的監督、報告和財務制度。

2003年6月全國社會保障基金以委托投資管理人管理及銀行托管的方式進入證券市場。2004年6月全國社會保障基金向交通銀行投資100億元，標志著全國社會保障基金開啟了直接股權投資的歷程。自此之后，全國社會保障基金又先后進行了對中國工商銀行、中國銀行、中國農業銀行、京滬高速鐵路、中國銀聯、大唐控股、中節能風電、中航國際等項目的投資并取得成功。2005年中華人民共和國財政部撥入資金凈增加228.70億元，實現收益52.90億元，達到3.12%收益率。

2006年3月頒布《全國社會保障基金境外投資管理暫行規定》，全國社保基金海外投資就此正式啟動，規范了全國社保基金境外投資行為，進一步實現防范和化解全國社保基金投資風險。2006年12月社保基金會會正式開展個人賬戶中央補助資金投資運營管理并設立個人賬戶基金項目和個人賬戶基金風險準備金。2008年6月中國財政部、人力資源和社會保障部批準全國社會保障基金投資股權基金。

2009年6月中國境內國有股轉持政策正式實施，為全國社會保障基金籌集了巨額資金。截至2009年12月31日，全國社保基金委托證券市場投資總收益近1600億元。2010年3月社保基金會召開第三屆理事大會第三次會議，明確提出要建設一流的社會保障資產管理機構。2011年4月社保基金會出資100億元戰略入股國開行，持股比例為2.19%。2014年6月社保基金會發布《全國社會保障基金信托貸款投資管理暫行法》。2015年6月全國社保基金投資入股螞蟻金服，持有5%的股權，這是全國社會保障基金首次直投的方式入股一家民營互聯網金融企業。

2016年9月社保基金會發布《全國社會保障基金信托貸款投資管理暫行辦法（2016年修訂版）》。2018年9月中國國務院直屬的正部級事業單位將社保基金會改革為由財政部管理的單位，并規定其作為基金投資運營機構，不再明確行政級別，需切實履行好基金安全和基金的增值保值責任。截至2018年底，全國社會保障基金理事會管理的基金資產總額達到22,353.78億元。2019年1月起財政部開始實施《社會保障基金財政專戶會計核算辦法》，進一步規范社會保障基金的會計核算。2020年12月，人力資源社會保障部調整年金基金投資范圍，規定年金基金財產限于境內投資和香港特別行政區市場投資。2021年末，社保基金資產總額30198.10億元，社保基金投資收益額1131.80億元，投資收益率4.27%。2023年9月28日，全國社會保障基金理事會發布的2022年度社保基金年度報告顯示，2022年，社保基金投資收益額-1380.90億元，投資收益率-5.07%（扣除非經常性損益后的投資收益率為-4.53%）。其中，已實現收益額829.52億元（已實現收益率3.43%），交易性資產公允價值變動額-2210.42億元。

2024年10月12日，全國社會保障基金理事會發布的全國社會保障基金2023年度報告顯示，2023年全國社保基金投資收益額250.11億元，投資收益率0.96%。基金自成立以來的年均投資收益率7.36%，累計投資收益額16825.76億元。

2025年9月30日，全國社會保障基金理事會發布的全國社會保障基金2024年度報告顯示，2024年，基金投資收益額2184.18億元，投資收益率8.1%。2024年末，全國社會保障基金資產總額33224.62億元，基金權益總額為29128.02億元。基金自成立以來的年均投資收益率7.39%。

管理模式

現收現付制

作為一種代際轉移方式，現收現付制實際上是政府通過向年輕人征收相應稅款來支付同時期老年人的養老金，從而體現社會保險互助互濟的再分配效用，管理簡單，并且能夠實現代際之間與同一代人之間收入的再分配，但無法解決人口老齡化、經濟蕭條等情況下的養老金的支付問題。

積累制管理模式

積累制又稱完全積累制，實際上是本代人建立個人養老賬戶對自己收入進行跨時間的分配即青壯年時期為老年期進行積攢養老金，這種模式更強調自我保障，每個人都是為自己儲蓄，一方面可以提高個人繳費的積極性，另一方面也能實現自我保障，不會出現代際沖突的問題。其所有權歸個人。職工到法定退休年齡，按個人賬戶積累總額（包括保險費本金和利息）以養老年金方式逐月發給個人。缺點是不具有再分配效用，且受通貨膨脹、人口老齡化等因素影響，使基金面臨較大的保值增值壓力。

混合制管理模式

又稱為部分積累制，在這種模式下，社會保障基金分為社會統籌和個人賬戶兩個部分，一方面要針對已退休人員實行現收現付制以保證其正常養老，另一方面也要實行完全積累制以應對退休高峰。這種混合模式在理論上既保存了現收現付制模式所實現的代際轉移和收入再分配，又能發揮積累制提高繳費積極性以及提高儲蓄率的作用，同時也能夠成功克服現收現付制無法解決的人口老齡化及經濟衰退情況下的養老金支付問題。

構成及投資范圍

全國社會保障基金的投資范圍主要分為經批準的中國境內投資和經批準的中國境外投資。其中中國境內投資主要包括銀行存款、債券、信托貸款、資產證券化產品、股票、證券投資基金、股權投資、股權投資基金等交易類金融投資和持有至到期財產，其中銀行存款和國債的投資比例不低于50%，信用等級在投資級以上的企業債、金融債投資的比例不得高于10%，上市流通的證券投資基金、股票投資的比例不得高于40%。境外投資范圍包括銀行存款、銀行票據、大額可轉讓存單等貨幣市場產品、債券、股票、證券投資基金，以及用于風險管理的掉期、遠期等衍生金融工具等。

優勢

全國社會保障基金作為中國的國家戰略儲備基金，用來應對日益嚴峻的人口老齡化問題。截至目前，基金的整體運營情況良好，并且據2020年全國社會保障基金理事會社保基金年度報告顯示社保基金資產總額已達到29226.61億元，良好的發展前景為應對人口老齡化提供保障，有效防范失業風險。同時進一步完善了中國的社會保障體系。同時打破了社會保障基金條塊分割的局面，強化資產運作，保障基金安全，有效避免了亂用社保基金的現象。

同時，自2003年社保基金正式進入資本市場，一方面有利于激發廣大投資者的投資熱情，為資本市場提供資金來源，優化金融市場結構，另一方面，也加快了資本市場產品與服務創新，推動資本市場發展所需的法律框架、市場透明化、監督機制等逐步完善。當前，全國社會保障基金運營主要有如下優勢：

戰略儲備功能強化

在規模方面，截至到2020年末，全國社會保障基金資產總額已達到29226.61億元，其中直接投資資產10146.53億元，占全國社保基金資產總額的34.72%；委托投資資產19080.08億元，占全國社保基金資產總額的65.28%。中國境內投資資產26393.12億元，占全國社保基金資產總額的90.31%；中國境外投資資產2833.49億元，占全國社保基金資產總額的9.69%，相比2019年全國基金資產總額26285.66億元，同比增長11.2%。

在投資業績方面，基金權益投資收益額26788.13億元，其中包括累計財政性凈撥入9909.63億元，累計投資增值余額 14681.60億元、個人賬戶基金權益1486.76億元和地方委托資金權益710.14億元，投資收益率達到15.84%。截止2021年，社保基金自成立以來的年均投資收益率8.30%，社保基金資產總額達到30198.10億元，累計投資收益額17958.25億元。總的來說，經過二十幾年的發展，基金總額與2000年基金成立時由中國財政部撥款的200億相比增長了近150倍。

管理范圍拓展

“十三五”時期，社保基金會管理的資金類別，由單一管理作為戰略儲備的全國社保基金成為轉變成為全國社保基金、受托地方養老基金、劃轉中央企業股權三類資產多樣化管理的格局。堅持擴大受托規模與搞好投資運營兩手抓，主動加強與相關主管部門和地方政府的協調溝通，推動擴大受托管理規模。截至2020年底，養老基金簽約省份已覆蓋31個省（區、市）及新疆生產建設兵團，合同金額約1.24萬億元，實際到賬超過1萬億元。

現存問題

運營管理體制僵化

全國社會保障基金理事會“行政性”的組織屬性，難以適應市場化投資環境的靈活多變。全國社保基金理事會直隸于國務院，資金來源主要為中國政府財政部門，這樣當全國社保基金投資率低甚至虧損的情況下，財政部會進行兜底來保證基金安全，雖然可以間接地避免基金縮水，但也減少了理事會與金融市場的接觸，導致其缺乏市場意識，嚴重阻礙基金發展。

并且全國社會保障基金理事會還同時負責基本養老保險基金的投資運營工作，將兩種功能追求相異的基金融合進行投資運營，會對基金的風險把控、基金配置和投資結構等方面造成困難。不僅如此，全國社保基金理事會的決策機制也很難滿足基金投資對專業型投資人才、市場型管理人才的需求，人才的缺失勢必會對基金的發展造成不良影響。其行政主義管理模式也與資本自由的企業化模式相違背，較強的政府意志與基金的專業化、市場化、規范化運營之間存在著深刻矛盾，對投資績效的考核、投資人員積極性的調動、投資策略的評估、投資組合的選擇等方面均會受到較大限制。

投資收益率低且波動大

從表中可以看到，全國社會保障基金的投資收益率波動較大，2007年達到峰值43.19%，2008年出現最低值-6.79%，投資收益波動將近50%，投資收益額的最高值出現在2019年達到2917.18億元，投資收益額最低值出現在2018年為-476.85億元，投資收益額波動超過3300億元，波動范圍超過2000年至2019年平均投資收益額的5倍，并且在2004年、2008年、2011年、2016年和2018年等5年間的投資收益率均低于通貨膨脹率。

基金實際年收益率波動較大，不利于基金的安全性，與社保基金的儲蓄保障功能相悖。理事會為了進一步加強對社保基金投資的風險管控，專門設立了風險管理委員會，但由于其始終無法建立敏捷高速的風險防范決策反應機制，存在反應滯后、前瞻性不足等問題，導致其無法實現對基金安全性的保障。

（以上根據社保基金會發布數據整理）

投資項目狹窄

全國社保基金的投資范圍一共包括兩部分，一部分是經批準的境內投資范圍包括銀行存款、債券、信托貸款、資產證券化產品、股票、證券投資基金、股權投資、股權投資基金等。另一部分是經批準的境外投資范圍包括銀行存款、銀行票據、大額可轉讓存單等貨幣市場產品、債券、股票、證券投資基金，以及用于風險管理的掉期、遠期等衍生金融工具等。盡管其投資領域較廣，但是從其具體占比來看且其中超過70%的投資為持有至到期資產和交易類證券，其余項目僅占比20%左右。并且由于政策和全國社保基金理事會的事業單位機構性質限制，境外投資比重只有不到9%

全國社保基金的持股占比較高的主要是制造業、建筑業和信息技術業，進一步說明了其持股的行業特性并不廣泛，并且其通過同時持有多家公司股票以分散投資風險的效果可能會因為持股公司的專業相似度過高而無法達到預期效果，不利于基金的長遠發展。

發展趨勢

完善監管體系建設

對于全國社保基金的監管主要包括內部和外部兩個部分。在內部監管上，一方面要嚴格把控，加大監管力度，建立各部門之間相互監管的激勵機制，部門之間相互制約，互相監督，另一方面是要提高監管人員的專業水平，提高專業水平和自身監督能力，才能有效保證基金的安全性。在外部監管上主要體現在兩個方面，一是對委托單位的監管，在制度上明確限制基金投資風險范圍，二是社會監管，要充分運用互聯網等平臺，公開基金的投資運營情況以及收益等信息，接受社會群眾的監督。

構建科學風險管控體系

全國社會保障基金是中國重要的戰略儲備資金，在基金投資運營管理中，必須始終把安全擺在首位，防范各類市場風險、信用風險和操作風險，加強對風險的識別、度量、防范和監控，構建系統完備、信息流通、科學規范的全面風險管控體系。健全全流程風險管控機制。建立境外投資風險防控體系，確保境外投資安全。健全內部控制體系，強化內控檢查和內部審計，推進數據標準化和內控信息化。

建立穩定的基金充實機制

根據中國人口增長和經濟發展狀況，圍繞基金定位和階段性目標，分階段精準量化測算全國社保基金的合理規模區間并貫徹持續性發展原則，建立穩定的基金充實機制。以覆蓋企業職工基本養老保險基金支出時長為衡量標準，進一步明確在一些人口發展重要節點上全國社保基金的規模目標，并制定發展規劃。結合財力狀況，推動建立穩定的全國社保基金注入補充機制，探索拓寬資金來源渠道，保持基金規模合理適度和穩定增長。

參考資料 >

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新華社權威快報|投資收益率達8.1% 2024年全國社保基金實現較好保值增值.新華社新聞-騰訊網.2025-09-30

中華人民共和國人力資源和社會保障部令.中國政府網.2023-08-09

? 全國社會保障基金理事會社保基金年度報告(2021年度).全國社會保障基金理事會.2023-08-09

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張德江：努力開創全國社會保障基金事業新局面.中國政府網.2023-08-09

2005年全國社保基金年度報告.全國社會保障基金理事會.2023-08-09

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? 2006年全國社保基金年度報告.全國社會保障基金理事會.2023-08-09

社保基金投資私募股權獲放行可用投資額逾500億.中國新聞網.2023-08-10