浙江省，一個先行的省份；中國，一個正在崛起的大國。
今日，一個機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的轉(zhuǎn)型期；未來，一個多元治理、和諧治理的善治社會。
陳廣勝于2007年所著的《走向善治——中國地方政府的模式創(chuàng)新》，是國內(nèi)較早系統(tǒng)研究地方政府治理的學(xué)術(shù)專著。它從善治理論在中國的本土化出發(fā)，探討了地方政府創(chuàng)新的目標(biāo)模式，并結(jié)合浙江省的實(shí)踐，思考地方政府職能、組織結(jié)構(gòu)、公共資源配置、運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)途徑。
善治理論是20世紀(jì)90年代興起于西方且極具影響力的公共管理理論，但置身于中國的語境，如何使之本土化是本書的著眼點(diǎn)。作者認(rèn)為，就治理主體而言，善治是“善者治理”，尤其是作為發(fā)揮元治理功能的政府，更應(yīng)是溫良公正的治理者；就治理目標(biāo)而言，善治是“善意治理”，即政府治理的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是讓公眾享有更充分的公共物品和更高滿意度的公共管理，實(shí)現(xiàn)公眾福利的最大化；就治理方式而言，善治是“善于治理”，強(qiáng)調(diào)建立在契約基礎(chǔ)上的良性互動和合作；就治理結(jié)果而言，善治是“善態(tài)治理”，即多元和諧的社會狀態(tài)，出現(xiàn)的矛盾和沖突能被社會所包容，被機(jī)制所化解。
在走向善治的過程中，地方政府無疑起著至關(guān)重要的作用。本書圍繞構(gòu)建一個順應(yīng)全球化又立足本土化的現(xiàn)代地方政府，提出諸多較有深度的理論概括和政策建議，與國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展方向相契合。
目錄
序言 善治源于探索
第一章 從浙江省看地方政府制度變遷
第一節(jié) 地方政府改革的市場化背景
一、多元化市場主體奠定微觀基礎(chǔ)；二、市場機(jī)制發(fā)揮資源配置基礎(chǔ)性作用；三、中小企業(yè)與特色產(chǎn)業(yè)推動區(qū)域發(fā)展；四、地域人文精神支撐市場化改革
第二節(jié) 市場化與地方政府改革的互動演進(jìn)
一、利益契合效應(yīng)；二、增量改革效應(yīng)；三、“無為而治”效應(yīng)；四、制度轉(zhuǎn)化效應(yīng)；五、層級博弈效應(yīng)；六、權(quán)力下放效應(yīng)
第三節(jié) 地方政府改革的浙江探索
一、地方政府職能的轉(zhuǎn)變；二、政府機(jī)構(gòu)改革的歷程；三、政府管理方式的調(diào)整
第二章 轉(zhuǎn)型期地方政府的困境
第一節(jié) 挑戰(zhàn)紛呈的轉(zhuǎn)型期
一、行政環(huán)境與社會轉(zhuǎn)型；二、轉(zhuǎn)型期的矛盾和特征；三、地方政府的內(nèi)在沖突
第二節(jié) 當(dāng)前地方政府之弊病
一、關(guān)于地方政府職能；二、關(guān)于地方政府層級；三、關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)；四、關(guān)于地方政府管理；五、關(guān)于地方政府信用。
第三節(jié)“華山之路”在改革
一、全球化倒逼地方政府改革；二、科學(xué)發(fā)展觀呼喚地方政府改革；三、構(gòu)建和諧社會亟須地方政府改革
第三章 撲面而來的政府改革浪潮
第一節(jié) 公共行政模式
一、公共行政模式的歷史淵源；二、公共行政模式的理論基礎(chǔ)；三、公共行政模式的基本特征
第二節(jié) 新公共管理模式
一、新公共管理運(yùn)動的時代背景；二、新公共管理模式的理論基礎(chǔ)；三、新公共管理模式的實(shí)踐探索
第三節(jié) 治理與善治理論
一、治理概念的界定；二、多中心的治理結(jié)構(gòu)；三、對善治的探求
第四節(jié) 善治在中國的本土化
一、善治理念與儒道思想的相融；二、善治的中國式闡發(fā)；三、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的善治之路
第四章 地方政府創(chuàng)新的目標(biāo)模式
第一節(jié) 邁向現(xiàn)代地方政府
一、政府的起源與性質(zhì)；二、地方政府的價(jià)值與合法性；三、傳統(tǒng)地方政府的歷史形態(tài)；四、從管制行政到治理行政
第二節(jié) 現(xiàn)代地方政府的本質(zhì)特征
一、以服務(wù)為宗旨；二、以公平為核心；三、以民主為基礎(chǔ)；四、以法治為保障。
第三節(jié) 施政理念的轉(zhuǎn)型
一、從“物本型”轉(zhuǎn)向“人本型” ；二、從“全能型”轉(zhuǎn)向“有限型” ；三、從“權(quán)力型”轉(zhuǎn)向“責(zé)任型” ；四、從“暗箱型”轉(zhuǎn)向“透明型”；五、從“設(shè)租型”轉(zhuǎn)向“廉潔型”
第五章 契合善治的地方政府職能
第一節(jié) 地方政府與市場的治理邊界
一、政府與市場關(guān)系的歷史演變；二、市場失靈：政府治理的切入點(diǎn)；三、不同側(cè)重與特點(diǎn)的制度安排
第二節(jié) 地方政府與社會的治理邊界
一、政府與社會關(guān)系的理論梳理；二、政府失靈：非政府組織治理的彈性空間；三、地方政府與非政府組織的治理重心。
第三節(jié) 現(xiàn)代地方政府的職能定位
一、地方政府的基本功能；二、地方政府職能的類型及實(shí)現(xiàn)形式；三、地方政府的縱向職能配置；四、現(xiàn)代地方政府的具體職能
第六章 地方政府組織與區(qū)域公共物品
第一節(jié) 地方政府的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)
一、地方政府運(yùn)作中的權(quán)力關(guān)系；二、扁平化的地方政府組織；三、省直管縣體制的探討；四、地方政府的合理規(guī)模；五、地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置
第二節(jié) 區(qū)域公共物品的合作供
一、公共物品的屬性和分類；二、區(qū)域公共物品的政府直接供給；三、區(qū)域公共物品的政府間接供給；四、事業(yè)單位體制改革
第三節(jié) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織與農(nóng)村公共物品
一、農(nóng)村公共物品供給的政府職責(zé)；二、行政體系末端的組織架構(gòu)；三、村民自治的制度保證；四、農(nóng)村公共物品的多中心供給
第七章 地方政府的公共資源配置
第一節(jié) 人力資源配置
一、公共職位與人力資源的組合；二、西方公務(wù)員制度的起源和發(fā)展；三、官僚制組織在中國的揚(yáng)棄；四、地方政府公務(wù)員的素質(zhì)保證；五、地方政府公務(wù)員的機(jī)制導(dǎo)向；六、地方政府公務(wù)員的職位聘任
第二節(jié) 財(cái)政資源配置
一、確保財(cái)政支出的公共性；二、力求公共服務(wù)的均等化；三、推進(jìn)預(yù)算管理的科學(xué)化
第三節(jié) 信息資源配置
一、信息不對稱導(dǎo)致的政府失信；二、地方政府的信息公開；三、地方政府信息的公共平臺；四、電子政務(wù)與配套制度建設(shè)
第四節(jié) 國有資產(chǎn)配置
一、建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度；二、調(diào)整國有資產(chǎn)布局結(jié)構(gòu)；三、完善國有資產(chǎn)保值增值機(jī)制
第八章 地方政府的運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新
第一節(jié) 地方政府的決策機(jī)制創(chuàng)新
一、有限理性下的政府決策；二、開明的精英決策模式；三、地方政府決策的程序約束；四、地方政府決策的公民參與；五、地方政府決策的專家咨詢；六、地方政府決策的追蹤糾錯
第二節(jié) 地方政府的執(zhí)行機(jī)制創(chuàng)新
一、地方政府執(zhí)行的政策規(guī)避；二、構(gòu)建有效執(zhí)行體系；三、改革行政審批制度；四、理順行政執(zhí)法體制
第三節(jié) 地方政府的監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新
一、行政監(jiān)督的多元組合；二、行政問責(zé)的制度建構(gòu)；三、行政績效的系統(tǒng)評價(jià)。
第四節(jié) 地方政府的應(yīng)急機(jī)制創(chuàng)新
一、公共危機(jī)與應(yīng)急管理；二、地方應(yīng)急組織體系；三、應(yīng)急管理程序設(shè)計(jì)
結(jié)語 全球化與本土化
主要參考文獻(xiàn)
后記
作者簡介
陳廣勝，1969年生，時任浙江省人民政府研究室副主任，兼任浙江省社會科學(xué)界聯(lián)合會常務(wù)理事、浙江省行政管理學(xué)會副會長；畢業(yè)于杭州大學(xué)經(jīng)濟(jì)系（現(xiàn)浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院），獲公共管理碩士學(xué)位；曾任杭州東寶特種泵廠副廠長，浙江省經(jīng)濟(jì)體制改革委員會綜合處副處長，浙江省人民政府財(cái)金處、綜合一處處長。主要從事政策實(shí)務(wù)、公共管理、區(qū)域發(fā)展等領(lǐng)域的研究；在省級以上報(bào)刊發(fā)表論文30余篇，部分文章被《新華文摘》、中國人民大學(xué)復(fù)印報(bào)刊資料等權(quán)威二次文獻(xiàn)全文轉(zhuǎn)載。
序言
善治源于探索
善治源于探索對于地方政府而言，改革是永恒的。
借用B.蓋伊。彼得斯的話，“變革與其說是一種特例，不如說是一種慣例。只要有一個不完美的政府，人們就會持續(xù)不斷地尋求理想的治理形態(tài)”。毫無疑問，我們的地方政府離“完美”兩字還有很大的距離，那么如何探求理想的治理形態(tài)呢？
過去近30年，中國處于急劇的禮會轉(zhuǎn)型期，各級地方政府的改革也不斷推進(jìn)。改革的實(shí)質(zhì)是政府源于公共需求對自身價(jià)值與合法性的求證，是政府在一定歷史條件下對自身與市場、社會之間關(guān)系的調(diào)整。這種“求證”和“調(diào)整”永無終點(diǎn)，而且始終面臨風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。尤其是面對社會轉(zhuǎn)型，改革就像處于十字路口。順潮流者，地方政府將隨時代保持并提升價(jià)值；逆潮流者，地方政府的合法性將逐步削弱乃至喪失。所以改革的路徑選擇，對地方政府是事關(guān)全局的重大問題。
20世紀(jì)以來，對于如何改革政府，或者說，如何使政府更好地適應(yīng)時代的要求，全球范圍思潮疊出，各國實(shí)踐此伏彼起。其中，治理和善治理論則是20世紀(jì)90年代興起的極具影響力和適用性的公共管理理論。隨著政府、市場的相繼失靈，也由于非政府組織的局限性，人們逐漸意識到：在政府市場社會三分的格局中，對任何主體都不能抱有幻想；同樣，對任何主體也不能忽視，唯一的選擇是攜手分治。善治就是這一理念的載體和歸宿，它無疑是推動公共利益最大化的過程，是政府與市場、社會的一種新型關(guān)系這是近乎理想的狀態(tài)。善治是西方舶來品，置身中國的語境，我們有必要就此作本土化的闡發(fā)：
——就治理主體而言，善治是“善者治理”。作為善治社會的治理主體，無論政府、非政府組織或是私人企業(yè)都應(yīng)具有合法性。尤其是發(fā)揮元治理功能的政府，更應(yīng)是溫良、公正的治理者，是值得公眾信賴的合格治理者。
——就治理目的而言，善治是“善意治理”。治理的本意是服務(wù)，沒有服務(wù)的治理就沒有存在的必要。從根本上講，政府治理的出發(fā)點(diǎn)，是讓公眾享有更充分的公共物品，享有更高滿足度的公共管理，從而實(shí)現(xiàn)社會公眾福利的最大化。
——就治理方式而言，善治是“善于治理”。它不是政府統(tǒng)包統(tǒng)攬的治理，更不是權(quán)力壓制、單向施恩，而是建立在契約基礎(chǔ)上的合作。治理的過程，是多中心良性互動的過程，是政府不斷回應(yīng)公眾需求的過程。
——就治理結(jié)果而言，善治是“善態(tài)治理”。這是一種境界，是一種多元治理、和諧治理的社會形態(tài)。在善治的形態(tài)中，矛盾與沖突仍會頻繁出現(xiàn)，卻能最大限度地被社會所包容、被制度所接收、被機(jī)制所化解。
因此，要趨近并實(shí)現(xiàn)善治，我國地方政府亟須改革，亟須探索，亟須在創(chuàng)新模式上邁出更大的步子。構(gòu)建一個順應(yīng)全球化、立足本土化的現(xiàn)代地方政府是改革的目標(biāo)定位。
而眾所周知，“政府”有廣義和狹義之分。廣義的政府指國家機(jī)關(guān)構(gòu)成的整體，即人們通常所講的國家政權(quán)，包括立法、行政、司法、軍事機(jī)關(guān)等；狹義的政府僅指行政機(jī)關(guān)。總體上，本書對地方政府的界定是狹義的。
國際輿論將中國視作正在崛起的大國，浙江省則是這個蓬勃發(fā)展中國家的一個先行省份。本書的研究以該省為主要模本，正是基于其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和地方政府改革在全國所處的領(lǐng)先地位。因?yàn)橄刃刑剿鞯慕?jīng)驗(yàn)值得其他地區(qū)借鑒，先行遭遇的問題也具有前兆性。當(dāng)然，聚焦浙江并非局限于浙江，本書的著眼點(diǎn)在于探討轉(zhuǎn)型期中國地方政府模式創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)途徑。這些途徑至少在理念層面具有普適意義。
走向善治是一種希冀，一種期盼。在社會轉(zhuǎn)型的宏觀背景下，各級地方政府不會沿著既有的軌跡一成不變地運(yùn)行，也不會沿著任何預(yù)設(shè)的軌道有條不紊地變革。但是，理論與實(shí)踐有機(jī)融合后的裂變和升華，其產(chǎn)生的力量是雄渾的，產(chǎn)生的影響必是持久的。無論政府還是社會，都將在這樣的作用力下一步一步地前行。
是為序。
經(jīng)典語錄
浙江經(jīng)濟(jì)被喻為民本經(jīng)濟(jì)，而民本多元，結(jié)果自然是千家萬戶成了市場主體，四面八方都在務(wù)工經(jīng)商。廣大人民群眾紛紛作為投資者、經(jīng)營者，并最終成為財(cái)富的積累者、享受者，形成了創(chuàng)業(yè)源泉充分涌流的良性局面。（P11）
在改革開放伊始，純粹的“合法”幾乎意味著停滯和僵化。探索本身則是試錯的過程，地方政府試對了，這種創(chuàng)新或許在事后被追認(rèn)為合法化；假如試錯了，必然承擔(dān)政治上的風(fēng)險(xiǎn)，這種兩難選擇始終困擾著地方政府的改革。（P-51戰(zhàn)斗機(jī)）
我國地方政府對社會公眾的承諾是單向的，至于是否兌現(xiàn)，沒有嚴(yán)格的信用合同（在道義層面）加以限制。因此，政策朝令夕改的現(xiàn)象屢見不鮮，而且政府違背承諾不受法律追究。一些地方政府將公共政策作為謀取地方利益、部門利益乃至個人利益的工具，派生出形形色色的扭曲行為。（P61）
全球化是中國社會轉(zhuǎn)型的大背景，也是中國社會轉(zhuǎn)型的推進(jìn)器，必然深刻地改變地方政府的行政環(huán)境。探討全球化對我國地方政府沖擊，最深層次的應(yīng)是對行政價(jià)值觀的影響。在傳統(tǒng)的行政環(huán)境下，地方政府一般都相安于封閉的國內(nèi)環(huán)境，全球化的到來急劇改變了這一切。（P75）
多中心的治理結(jié)構(gòu)要求在公共事務(wù)領(lǐng)域中國家和社會、政府和市場、政府和公民共同參與，結(jié)成合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系，形成一個上下互動，至少是雙向度的，也可能是多維度的管理過程。（P105）
善治理論與我國傳統(tǒng)的儒道思想在天人之學(xué)、民本精神和治國之策等不少方面是相融的，即使這種相融需要潛心體會，但在精神深處都并不牽強(qiáng)。從某種意義來看，地方政府對善治的追求，同樣也是對我國傳統(tǒng)文化合理價(jià)值的繼承與發(fā)揚(yáng)。（P113）
高壓、宣傳和改革這三種方式對我國地方政府都不可或缺。但暴力主要起威懾作用，宣傳僅僅是輔助手段，唯有改革是政府實(shí)現(xiàn)和提升價(jià)值的根本途徑。因?yàn)榍罢呤堑胤秸ㄟ^強(qiáng)制或誘導(dǎo)要求公眾臣服，后者是通過自身修正獲取公眾的認(rèn)同，求得國家、社會、公民的最大效用。總之，處于不斷變化之中的社會轉(zhuǎn)型期，一個不變的政府最終只會被時代所淘汰。（P125）
從管制行政到治理行政，是我國地方政府模式創(chuàng)新的過程。立足當(dāng)今時代和中國國情，順應(yīng)多元治理、和諧治理的要求，我們應(yīng)努力構(gòu)建順應(yīng)全球化、立足本土化的現(xiàn)代地方政府。（P137）
從一定程度來講，政府應(yīng)有自知之明。意識到自身能力的有限，是理性確定地方政府職能邊界的前提。現(xiàn)代地方政府應(yīng)當(dāng)將自己定位于“全能”與“無為”之間，做到有所為、有所不為。事實(shí)上，只有地方政府秉承了“有限型”的價(jià)值基準(zhǔn)，才能將自身能力范圍內(nèi)的事情做好，并使自身能力得到最大限度的發(fā)揮。（P151）
中國經(jīng)濟(jì)還是一個“發(fā)展中經(jīng)濟(jì)”，在相當(dāng)長一個時期面臨著艱巨的加速工業(yè)化、現(xiàn)代化的歷史任務(wù)。在這樣的背景下，相對于西方國家的政府，我國地方政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)可能要多一些，政府作用的范圍會寬泛一些，某些方面的干預(yù)力度也會更大一些。（P164）
把自主治理領(lǐng)域真正讓渡給公民社會，把市場和政府同時失靈的領(lǐng)域交給非政府組織，是劃定地方政府與非政府組織治理邊界的一條重要準(zhǔn)則。對于市場機(jī)制不能有效調(diào)節(jié)的空間，凡地方政府也做不了或者做不好的事，應(yīng)充分發(fā)揮非政府組織的作用；對行政手段和社會自治都可以做的事，應(yīng)盡量發(fā)揮非政府組織的作用；地方政府只做非政府組織和市場無法完成的事。（P181）
假如將社會比作一艘遠(yuǎn)航的大船，船行千里，既需動力，更需平衡。地方政府的職能完全可用 這兩者來劃分。所謂“平衡職能”，就是同社會穩(wěn)定密切相關(guān)的公共管理職能；所謂“動力職能”，就是同社會發(fā)展密切相關(guān)的公共管理職能。這兩大職能缺一不可、有機(jī)結(jié)合，在保護(hù)性和生產(chǎn)性兩個層面，體現(xiàn)了地方政府對區(qū)域公共物品的供給。（P193）
所有地方政府改革的理性措施，或多或少都有成效，也或多或少會對原有秩序帶來沖擊，關(guān)鍵在于利弊權(quán)衡。改革有時也如“和面”：面多了加水，水多了加面——行政權(quán)力配置更是如此。但在這種“加水”、“加面”的過程中，最終也會逐步調(diào)適，以致中和。這或許是我們探求善治之策的一條重要原則。（P211）
畢竟我們還處于社會主義初級階段，地方政府的財(cái)力比較薄弱，難以滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對公共物品的多方面需求。綜合運(yùn)用商業(yè)供給、志愿供給、互助供給機(jī)制，有利于更好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共物品的充分供給。但必須指出，多元化的區(qū)域公共物品供給機(jī)制并非“無政府”治理，恰恰相反，任何一種供給機(jī)制都離不開政府的引導(dǎo)和支持——只不過地方政府由“臺前”走到“幕后”，轉(zhuǎn)向了管理工具的創(chuàng)新實(shí)踐。（P226）
對于中國這樣一個地域遼闊、人口眾多、發(fā)展不平衡的國家，需要構(gòu)建扁平化的地方政府組織，但偏偏不能削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一層次。因?yàn)檗r(nóng)村的問題太復(fù)雜，農(nóng)村積壓的問題太多，而政府對農(nóng)村的問題容易“眼不見為凈”。當(dāng)這些問題不能為自治所包容和疏解的時候，往往已“冰凍三尺，非一日之寒”，成為更大、更棘手的問題。（P235）
從支出角度，凡不屬于或不能納入社會公共需要領(lǐng)域的事項(xiàng)，市場機(jī)制、社會自治可以有效發(fā)揮作用的范圍，財(cái)政資源就不應(yīng)投入，以免造成資源配置扭曲和低效；凡屬于社會公共需要領(lǐng)域的事項(xiàng)，而市場機(jī)制、社會自治又無法解決或解決不好的，財(cái)政資源就必須介入。（P268）
信息不對稱容易導(dǎo)致地方政府失信，但政府信用其實(shí)也是一種重要的資源，是政府在長期管理活動中所積累和沉淀的為社會公眾所信任的財(cái)富。社會公眾也是理性的，隨著時間的推移，政府失信將日益被察覺和感知，從而導(dǎo)致地方政府信用的流失。（P277）
國有企業(yè)是地方政府直接供給區(qū)域公共物品的重要主體，因此國有資產(chǎn)分布在哪里，主要取決于哪些公共物品需要政府通過國有企業(yè)來生產(chǎn)。當(dāng)然，隨著發(fā)展階段的變化，一些行業(yè)的定性也在不斷變化；而且在不同地區(qū)，國有資產(chǎn)重點(diǎn)配置的領(lǐng)域也應(yīng)有所不同，并非一成不變。（P283）
從國情出發(fā)，我們還不能一步?jīng)_破精英決策模式，這不僅在現(xiàn)實(shí)操作中不可能，也不是真正理性和負(fù)責(zé)任的選擇。尋求一種開明的精英決策模式，從而構(gòu)建起現(xiàn)代地方政府的科學(xué)、民主決策機(jī)制，是當(dāng)前和今后一個時期的努力方向。開明的精英決策模式之實(shí)質(zhì)，是在精英決策的前提下強(qiáng)化“開通”與“明辨”。“開通”就是促使公民廣泛參與，讓地方政府的決策建立在準(zhǔn)確感知公眾訴求的基礎(chǔ)上；“明辨”就是通過專家深度參與，讓地方政府的決策建立在充分吸收咨詢意見的基礎(chǔ)上。（P299）
如果行政審批制度改革主要是梳理審批項(xiàng)目的合法性，那么這一目標(biāo)已經(jīng)完成。但改革的題中之義是政府轉(zhuǎn)型，當(dāng)法律法規(guī)本身不合理、不公正，依附其上的行政審批制度就應(yīng)是改革的對象。這決定了行政審批制度改革在注重合法性論證的同時，還要更加注重合理性論證。（P311）
強(qiáng)化地方政府責(zé)任機(jī)制，固然有賴于通過健全民主選舉等制度，形成一個充分競爭的代理人市場，但地方政府在履行自身職責(zé)的過程中，在提供區(qū)域公共物品的微觀行政過程中信守承諾，更具有基礎(chǔ)性意義。（P321）
結(jié)語
全球化與本土化
善治是一個理想，也會成為一個現(xiàn)實(shí)。
將理想與現(xiàn)實(shí)畫上等號，需要思索，需要實(shí)踐。創(chuàng)新地方政府模式，就是我們面向善治的思索，是走向善治的實(shí)踐。
在當(dāng)代中國，地方政府改革不可能關(guān)起門來搞，因?yàn)槲覀兲幱谝粋€開放的時代。早在19世紀(jì)，卡爾·馬克思和恩格斯在《德意志意識形態(tài)》中就對世界一體化作了三個階段的概括。按照今天的眼光，革命導(dǎo)師所闡述的還僅僅是全球化的開端。尤其是20世紀(jì)90年代以來，隨著非市場經(jīng)濟(jì)國家普遍轉(zhuǎn)軌，國際貿(mào)易自由度迅速提高，要素跨國流動配置的規(guī)模空前擴(kuò)大，加上互聯(lián)網(wǎng)的興起，各國各民族已日益形成緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。但全球化絕不僅僅停留于經(jīng)濟(jì)層面，它始終是多維度的概念，必然包括政治、文化等領(lǐng)域廣泛而深刻的變遷。
在全球化的進(jìn)程中，西方的民主政治、公共管理等理論通過各種傳媒以及官方、民間日趨頻繁的交往，正對我國的政治生活和地方政府產(chǎn)生潛移默化的影響。我們必須正視而不應(yīng)回避這個現(xiàn)實(shí)。
從歷史的角度來看，人類政治文明的發(fā)展與人類文明的其他部分一樣，是一個不斷積累和揚(yáng)棄的過程。列寧在論述馬克思主義的科學(xué)性時指出：‘這是因?yàn)轳R克思依靠了人類在資本主義制度下所獲得的全部知識的堅(jiān)固基礎(chǔ)……凡是人類社會所創(chuàng)造的一切，他都有批判地重新加以探討，任何一點(diǎn)也沒有忽略過去。凡是人類思想所建樹的一切，他都放在工人運(yùn)動中檢驗(yàn)過，重新加以探討，加以批判，從而得出了那些被資產(chǎn)階級狹隘性所限制或被資產(chǎn)階級偏見束縛住的人所不能得出的結(jié)論。“這里所說的”全部知識“和兩個”一切“，自然包括政治理論和政治實(shí)踐。
可以說，借鑒、吸收和學(xué)習(xí)人類政治文明的一切積極成果是我們的必然選擇。這是全球化的內(nèi)在邏輯，中國共產(chǎn)黨人也歷來具有這樣的胸懷和眼界。比如就民主制度而言，民主的階級實(shí)質(zhì)和民主的實(shí)現(xiàn)形式是兩個不同的命題。前者反映的是哪個或哪些階級在社會政治中起著支配作用，后者反映的是起支配作用的階級如何發(fā)揮這種作用，維護(hù)自身的根本利益、長遠(yuǎn)利益和整體利益。社會主義民主取代資本主義民主主要是改變了民主的階級實(shí)質(zhì)，在民主的實(shí)現(xiàn)形式上則完全可以借鑒。所以在全球化洶涌澎湃的時代，我國的地方政府改革應(yīng)該敢于也善于正面接受外來的思潮。片面拒絕等于自我放棄——放棄與現(xiàn)代文明的廣泛交融與充分互動。
但是，全球化絕不是西方化，更不是美國化！事實(shí)上，只有與本土文化、本土實(shí)情相契合的全球化，才是真正有生命力、輻射力和聚合力的全球化。包括公共管理領(lǐng)域的國際上任何新興理論都可以用來指導(dǎo)我們的實(shí)踐，但理論并非高高在上，而必須正視實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)性和獨(dú)特性。中國的改革首先是”中國的“，然后才是”全球的“。
我國的地方政府模式作為上層建筑，是由社會主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的，又是在社會主義意識形態(tài)的指導(dǎo)下建立起來的。我國地方政府模式的任何創(chuàng)新，都要堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是一條基本原則，也是被長期歷史實(shí)踐所證明的準(zhǔn)繩。毫無疑問，在我們這樣一個人口眾多、民族聚合、幅員遼闊、發(fā)展不均衡的轉(zhuǎn)型國家，需要有堅(jiān)強(qiáng)的核心力量，否則不可能有穩(wěn)定的社會秩序和良好的發(fā)展環(huán)境。當(dāng)然，如何進(jìn)一步理順黨政關(guān)系亟待深化研究，這是理論界和實(shí)踐者需要共同探索的重大課題。但堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)域，是我們在全球化與本土化結(jié)合過程中必須捍衛(wèi)的基石。
回顧過去近30年的實(shí)踐，無論是代議制民主還是基層社區(qū)自治，無論是政府組織結(jié)構(gòu)還是公務(wù)員制度，我國地方政府都從西方吸收了許多有價(jià)值的東西。那么，治理理論的興起，對我們又有怎樣的現(xiàn)實(shí)意義呢？”治理“和”善治“是對西方公共管理領(lǐng)域諸多失靈所作的拯救性回應(yīng)。“治理”反映了西方社會從部門、機(jī)構(gòu)、機(jī)制的分化走向聯(lián)合的趨勢，在公共管理和公共服務(wù)中，單靠政府還不足以達(dá)到“善治”，必須注意引入和發(fā)揮好各種類型的非政府力量。該理論的特殊價(jià)值在于，它較好地沖破了意識形態(tài)的分野，為我國地方政府的模式創(chuàng)新尤其是民主政治制度建設(shè)提供了可供借助的重要工具。
長期以來，我們立足國情，堅(jiān)決拒斥多黨制和三權(quán)分立制度。因?yàn)?a href="/hebeideji/304693409640656739.html">新中國成立后，我國建立了共產(chǎn)黨執(zhí)政、各民主黨派參政的政黨制度，它異于西方競爭型政治，而呈現(xiàn)協(xié)商型政治的特點(diǎn)。善治是與之兼容的一種新的民主制度設(shè)計(jì)，其在最大限度增進(jìn)公共利益的前提下，實(shí)現(xiàn)政府、社會、市場對公共事務(wù)的合作治理。在此協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的溝通和參與，不是一般民主機(jī)制中體現(xiàn)的以政府為主導(dǎo)、對社會多樣性成分的吸納，而是平行的、各以主體身份存在的磋商與對話模式。該種新型關(guān)系的建立，預(yù)示著公民社會具有高度的主體意識和權(quán)利意識，而做到這一點(diǎn)，沒有健全的民主制度顯然難以想象。換個角度看，近代西方民主實(shí)際上與存在大量的自治性組織密不可分，這些團(tuán)體相對獨(dú)立于政府，從而有力推動了多元主義民主的發(fā)展。治理理論則恰恰是公民社會逐步成熟的產(chǎn)物，善治離不開各類非政府力量的參與。雖然我國公民社會正在發(fā)育之中，市場經(jīng)濟(jì)體制也有待完善，但就發(fā)展方向而言，并不影響治理理論的移植。值得關(guān)注的是，善治所蘊(yùn)含的協(xié)商政治、協(xié)商民主的精神，與我國政體極為契合，將能很好地適應(yīng)地方多元化、大眾化民主政治的需要。
當(dāng)然，治理理論在我國亟須本土化。筆者依據(jù)中國人的語言背景和邏輯脈絡(luò)，將“善治”闡發(fā)為“善者治理”、“善意治理”、“善于治理”和“善態(tài)治理”。但善治的本土化絕不僅僅是中國式的概念界定，更在于善治的實(shí)現(xiàn)途徑。相比西方國家是先有市場、社會，而后有政府；我國則是先有政府，而后有市場和社會。如果說西方國家的自治傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會組織都已發(fā)展到相當(dāng)?shù)某潭龋覈鞯氐姆钦α窟€比較薄弱。因此，地方政府不單要成為”掌舵者“，在適宜的區(qū)間還要成為有力的”劃槳者“。總之，我國地方政府在有限職能定位的前提下，亟需積極有為地承擔(dān)起”善治“第一推動者的角色。
探索多元治理、和諧治理的新格局，是我國實(shí)現(xiàn)地方善治的基本取向。“多元治理”既著眼治理主體，又代表治理方式，順應(yīng)了社會公眾的民主化訴求；“和諧治理”既反映治理目的，又導(dǎo)向治理結(jié)果，呼喚著社會運(yùn)行的法治化保障。無論多元治理，還是和諧治理，實(shí)質(zhì)上都是以人為本的治理，是以服務(wù)為宗旨、公平為核心的治理，是推動經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的治理。我國的善治之路，其實(shí)就是以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)的善治之路，高舉中國特色社會主義偉大旗幟的善治之路。
由此可見，西方民主政治和公共管理理論對我們是具有參考價(jià)值的，但絕非靈丹妙藥。中國的地方政府改革必須從本國和本地實(shí)際出發(fā)，努力探索適合自身的理論與實(shí)踐模式。正如鄧小平所強(qiáng)調(diào)的，“根據(jù)自己的特點(diǎn)，自己國家的情況，走自己的路。我們既不能照搬西方資本主義國家的做法，也不能照搬其他社會主義國家的做法，更不能丟掉我們制度的優(yōu)越性”。
在社會轉(zhuǎn)型期的歷史基點(diǎn)上走向善治，對于我國地方政府就像在波濤洶涌的大海中遠(yuǎn)航。我們可以知曉其他一些航船的走向，但洋面上并未保存他們駛過的航線；而即使曾經(jīng)的浮標(biāo)隱約可見，也并非就是我們應(yīng)走的航道。正確的選擇應(yīng)該是，根據(jù)自身的船況、即時的洋流、彼岸的信號，走最適宜走的路徑。至于前人和旁人如何駛船，則看在眼里、且作參考，而絕不照搬。
因此，對西方政府改革的探索，我們首先要像海綿一般充分汲取，然后要像黃牛一般細(xì)細(xì)咀嚼。這是一種不帶有色眼鏡的“拿來主義”態(tài)度。可以說，唯有留下現(xiàn)代文明的精華，我們才能共享全球化的財(cái)富；唯有去除不合時宜的成分，我們才能結(jié)出本土化的果實(shí)。把握好了這一點(diǎn)，我國地方政府才能真正成為順應(yīng)全球化、立足本土化的現(xiàn)代地方政府，才能更好地走上善治之路。
參考資料 >
走向善治.豆瓣讀書.2013-04-20