公益訴訟包括民事公益訴訟和行政公益訴訟，這是按照適用的訴訟法的性質或者被訴對象（客體）的不同劃分的。訴訟法理論認為，利益受到了損害，受害者就有權向法院起訴，請求司法救濟。
按照提起訴訟的主體公益訴訟可以劃分為檢察機關提起的公益訴訟、其他社會團體和個人提起的公益訴訟，前者稱為民事公訴或行政公訴，后者稱為一般公益訴訟。
2017年11月，山西省首例行政公益訴訟案結案，292萬元“家電下鄉(xiāng)”專項補助款被追回。
定義理解
“公地悲劇”是經(jīng)濟學界熟知的一個現(xiàn)象，也是一個廣泛存在的現(xiàn)實。在外國，有人做過一個有趣的實驗，取一塊草地，草地被劃分成幾塊分給牧羊人，但在中間留下了一塊作為公共用地，每一個牧羊人都可以自由使用。結果，社會學者們發(fā)現(xiàn)，一年下來，被劃分給個人的草地被有計劃和節(jié)制地使用，而作為公共用地的草地卻因為過度放牧而寸草不生。試驗得出的結論是：由于每個人都有將自己的生存空間和資源向外拓展的天性，在公共利益處于無人管理的狀態(tài)下，每個人都會自覺或不自覺地榨取公共資源為己所用。因此，處于無保護狀態(tài)下的公共利益是最易受到侵害的。訴訟法理論認為，利益受到了損害，受害者就有權向法院起訴，請求司法救濟，正如如果另一個牧羊人的羊群吃了你的草地，你可以要求他賠償一樣，但是，公共的草地從理論上而言屬于所有的牧羊人，如果它的利益受到了損害，由誰來提起訴訟呢？隨著社會公共領域延伸及公共事務數(shù)量的增長，人們國家的法律正面臨著如是問題。公益訴訟是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，它在中國的出現(xiàn)和發(fā)展反映了公共利益保護的緊迫需要。
對于公益訴訟是什么，現(xiàn)在實務界和理論界內(nèi)部和相互之間尚未達成共識。實務部門推動公益訴訟的主要是檢察機關，它們大多主張的是民事公益公訴（或稱為民事公訴）。在理論界，訴訟法學者分別從行政公益訴訟和民事公益訴訟兩個方面進行著獨立的研究，分別給出了民事公益訴訟或行政公益訴訟的定義。不過也有論者對公益訴訟下了較為完整的定義，但是在具體的論述中往往只是針對公益訴訟的民事公益訴訟或者行政公益訴訟展開討論。
關于公益訴訟的定義，一種認為是指特定的國家機關和相關的組織和個人，根據(jù)法律的授權，對違反法律法規(guī)，侵犯國家利益、社會利益或特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究法律責任的活動。這種觀點可以稱為“救濟對象廣義說”。“廣義說”中的另一種觀點認為所謂他人利益是指“不特定的他人利益”。與廣義說相對應，有人認為公益訴訟是指任何組織和個人都可以根據(jù)法律法規(guī)的授權，對違反法律、侵犯國家利益、社會公共利益的行為，有權向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的活動。這種觀點可以稱為“救濟對象狹義說”。梁慧星教授認為：公益訴訟針對的行為損害的是社會公共利益，而沒有直接損害原告的利益，因而與起訴人自己沒有直接利害關系的訴訟。所謂“沒有直接損害”一語，在這里要作狹義的解釋，只是指沒有“直接損害。當然，損害社會公共利益的行為最終是要損害個人的利益，公共利益與個人利益有天然的聯(lián)系。大多數(shù)觀點認為能夠提起公益訴訟的主體包括一般民眾、社會團體和檢察機關。值得探討的是具備什么條件的個人和團體才是正當當事人，或者才是當事人適格。從公益訴訟的目的和性質看，似乎不應該施加過嚴格的限制，但是出于對濫訟的擔心，要求對當事人以一定的標準做適當?shù)姆婪犊刂啤Ｓ捎诠嬖V訟涉及的是公共利益，而且個人在訴訟中承擔相關訴訟負擔的能力有限，個人提起公益訴訟的積極性相對較弱，而組織，特別是公益性組織對于推動公益訴訟具有重要的意義。公益性組織是以促進和保護公共利益為宗旨的非贏利性組織，例如消費者協(xié)會、殘疾人協(xié)會、少年兒童保護組織、動物保護組織以及公益性的律師事務所。由于公益性組織是為了推動和保護公共利益為目的，因此它們對相關公共利益更為關注，可以成為公益訴訟的積極推動者。因此，符合法定條件并符合本身章程目的的團體，應當具有公益訴訟的訴訟資格。
不過對于提起公益訴訟的一般公眾和社會團體，是不是所提起的訴訟必須是與自己沒有利害關系才算是公益訴訟這一點上，各種觀點之間有一定分歧。換句話說，如果這個訴訟是為了個人的利益進行的，但是訴訟本身的意義超出當事人自己私利的范圍，具有社會的普遍性，訴訟的結果對公眾利益影響較大，這樣的案件是否可以劃入公益訴訟的范圍。對此存在兩種觀點，一種主觀論，一種客觀論。客觀論認為訴訟的提起只要結果客觀上促進公共利益的增進，這樣的訴訟就應當被看作是公益訴訟；主觀論認為原告提起訴訟如果主觀上是為了個人利益而起訴的，雖然客觀上對其他人也有利，不能認為是公益訴訟，必須主觀上是為了公眾利益起訴的才是公益訴訟。事實上，從前面對個人利益與公共利益的討論中人們知道，個人利益與公共利益往往相互交織，有些時候對訴訟的性質的判斷完全根據(jù)當事人的主觀目的判斷不是最恰當?shù)模灰V訟活動的結果具有公益性質，應當視為公益訴訟。實際上，現(xiàn)在社會公眾比較一致的觀念都承認那種“主觀為自己客觀為他人”的訴訟是公益訴訟，在第一章中所介紹的公民個人提起的部分訴訟案例就是證明。因此，在公益訴訟的定義中對利害關系的強調要有適度的節(jié)制，即要允許無利害關系人提起公益訴訟，也認可有利害關系人提起的公益訴訟。對公共利益及其保護機制的分析，實際上已經(jīng)暗含了對公益訴訟內(nèi)涵的理解。本文認為，公益訴訟是與私益訴訟相對而言的概念，它是指特定的國家機關和相關的團體和個人，根據(jù)法律的授權，對侵犯國家利益、社會公共利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責任的訴訟活動。也就是說，公益訴訟是法院在當事人及其他參與人的參加下，按照法定程序，依法對于個人或組織提起的違法侵害國家利益、社會公共利益的訴訟進行審理并判決，以處理違法行為的活動。
不過，公益訴訟不是一種單獨的訴訟形式，而是一種以訴訟目的為基準界定的概念，旨在描述檢察機關、公益性團體或個人所進行的具有公益性質的訴訟活動。與維護個人和組織自身的合法權益的私益訴訟相比較，公益訴訟的訴訟目的是維護國家利益和社會秩序。公民、法人或其他組織經(jīng)法律授權，可依法行使訴訟權利，并保證人民法院查明事實、分清是非、正確適用法律、及時審理違法案件、確認權利義務關系，制裁違法行為，以保護國家和社會公共利益。公益訴訟當事人中的原告既可以是直接受到違法行為侵害的社會組織和個人，也可以是沒有直接受到違法行為侵害的社會組織和個人。即只要行為人的違法行為侵害了國家利益，或者侵害了社會管理秩序，對國家或不特定的人的合法權益構成損害或具有潛在的損害可能，任何組織或個人都有權代表國家起訴違法者，以保護國家利益和社會公共秩序。無直接利害關系的人之所以有權起訴違法侵害國家利益、社會公共利益的行為，主要因為，原告作為國家主人，有權利也有義務維護國家利益和社會利益。同時，國家、社會和個人（或組織）的利益是一致的，三者的關系是整體與部分的關系，既相互依存又相互獨立。侵害國家和社會公共利益，必然有個體利益受到損害。因此，維護國家利益、社會公共利益實際上是維護個體利益。如果一個訴訟是出于維護公益的的目的而提起的，既實現(xiàn)了公共利益，同時也滿足了當事人的愿望，這樣的訴訟也應該屬于公益訴訟范疇。
基于羅馬法“諸法合一”“民刑不分”的立法體例，公益訴訟并未分為刑事、民事等方面的公益訴訟。只是近代，諸法分離，公益訴訟制度也有了相對具體的劃分，諸如：刑事公益訴訟、經(jīng)濟公益訴訟、行政公益訴訟、勞動公益訴訟、民事公益訴訟等等。
因此，公益訴訟應有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟泛指一切為維護公共利益而提起的訴訟，它既包括國家機關代表國家以自己的名義提起的為維護公共利益的訴訟：也包括公民、法人和一切非法人組織以自己的名義提起的為維護公共利益的訴訟。而狹義的公益訴訟則僅指國家機關代表國家以國家名義提起的為維護公共利益的訴訟。就目前中國的司法實踐來看，僅存在一定程度上的狹義公益訴訟，即：檢察機關代表國家對犯罪嫌疑人提起的公訴，但是否可以由檢察機關提起民事訴訟法，目前理論界爭議頗多，尚無定論。中國目前僅在訴訟領域開展了有益的嘗試。例如：在私分國有資產(chǎn)一案中，人民檢察院作為民事主體參與其間，為國家挽回損失，行使公益訴權。而隨著中國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立及發(fā)展，各類民事公益違法行為呈現(xiàn)出“潘多拉盒子”打開時的“壯觀”場面。具體表現(xiàn)在：（一）通過非法手段侵害、破壞、浪費公有資產(chǎn)，特別是國有資產(chǎn)的事件層出不窮，數(shù)額越來越大，可謂“舉國震驚”、“世界矚目”。（二）壟斷、限制競爭、不正當競爭、侵犯消費者權益，價格違法等公益違法行為充斥于中華大地的每一個角落。（三）環(huán)境污染等各類公害事件此伏彼起。針對這些痛心疾首的各類民事公益違法行為，中國加大了行政執(zhí)法的力度。但由于各種原因，這些行政機關的權力并沒有得到很好的行使和發(fā)揮，“掛一漏萬”似乎成了行政執(zhí)法的一大特色風景。針對行政機關“掛一漏萬”，作為保護國家、社會公共利益最后一道防線的司法權和司法機關卻只能“隔岸觀火”，而俠義之士的“路人”又難以“拔刀相助”。大家只好一起聽任這種抽象的國家、社會公共利益或“小額多數(shù)”的“易腐權利”腐爛下去。本文即試從人公益訴訟的特征及目前的中國的法律現(xiàn)狀論述中國公益訴訟制度構建的可行性。
構建可行性
總述
公益訴訟制度之所以在古羅馬時代已經(jīng)存在，在近現(xiàn)代西方國家中得到完善發(fā)展，在中國亦得到越來越多學者的呼吁，究其原因，其根本在于：作為法律制度整體構建中的一部分，公益訴訟制度自身有其他制度無可比擬，無法替代的優(yōu)越性：它在某種意義上彌補了法律制度上的缺陷，為提高國民素質、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮一定的作用。其運作帶來的法律效益遠遠超過它所隨之帶來的不足之處，可見，在中國構建公益訴訟是可行的。
公益訴訟人進入法律程序的地位
對公益訴訟人進入法律程序的地位看，學者意見不一。
一種觀點認為，訴訟應處于訴訟當事人的地位。因為訴訟人的起訴引起了訴訟發(fā)生和訴訟程序的開始，起訴人有自已的訴訟請求，同時為了證明自己的訴訟請求的成立，還要提出必要的事實證據(jù)，要求法院作出有利于自己的裁判，因此起訴人享有原告的訴訟權利，承擔原告的訴訟義務，在訴訟中處于一般原告人的地位。
一種觀點認為，訴訟人提起訴訟時，因所涉及的權利義務一般均與自己無直接關系，且在檢察院參與公益訴訟時，它還享有法律監(jiān)督者地位，享有一般原告所沒有的權利，同時基于公益訴訟的特殊性，它也可能在享有權利，承擔義務時，受到一定的限制。這就決定他應區(qū)別于一般原告，而可稱之為特殊原告地位；有觀點認為，訴訟人提起公益訴訟處于社會公益代表人的地位，因為它提起訴訟的目的，在于維護社會公益。
另有觀點認為，訴訟人提起訴訟，處于公益訴訟人地位。這種觀點提出了“公益訴訟人”的新概念，主張將訴訟人的公益訴訟權運用到訴權之中，實現(xiàn)訴權范圍的擴大化。上述諸觀點，從不同角度來看，應該都不乏其合理性，但筆者認為，第四種觀點更為可取。因為前兩種觀點僅從形式上討論訴訟人法律地位，卻忽略了實體權利義務的享有、承擔者。第三種觀點涉及的公益代表人并非一個嚴格的法律術語。最后一種觀點，與訴權理論相聯(lián)系，與現(xiàn)代社會訴權領域的擴大化趨勢相吻合，提出其有科學性所在。
“利害關系”可拓展性為公益訴訟提供依據(jù)
中國憲法規(guī)定“公民有參與國家事務管理的權利。”因此，如果人們從國家．社會角度出發(fā)，凡是涉及公共利益的行為對每一個公民而言，都應是具有利害關系的。進一步推之，公民通過訴訟程序，向法院直接起訴侵害國家、社會公共利益的行為，并不是對他人私權利加以干涉的行為。故而，人們不能把利害關系局限于直接利害關系。無直接利害關系的人之所以有權起訴侵犯國家利益、社會公共利益的行為，主要因為，起訴人作為國家和社會的主人，有權利維護國家利益和社會公共利益。對侵犯國家利益、公共利益的違法行為，如人人都視而不見，那么個人、組織的利益也必然受到損害。正所謂“覆巢之下，焉有完卵”，正說明了這一道理。只不過，人們這里所言的利害關系非直接而為間接的利害關系。美國所謂的“真正有利害關系”既包括人們這里的直接利害利害關系、也包括間接利害關系，這也正是美國為什么沒有獨立的公益訴訟制度，而是包含在民事訴訟制度里的原因。
法律制度自身缺陷需要公益訴訟來加以補充
作為一國的法律制度，雖然有其生成的自身成因，但人為的促成性又是不可避免的，而作為參與其中的人的主觀因素，不可避免地會帶有一定的片面性與非完善性，并且在涉及眾多利益沖突時，法律不可能完全做到兼而顧之，往往會發(fā)生利益的取舍問題，但當人們選擇一種利益加以保護時，另一種利益的損害也就在所難免。在法律面臨這樣的兩難處境時，公益訴訟便成為其中一種彌補缺陷的手段。比如在民事訴訟法中，人們往往遵循“不告不理”，但在某種不告的行為確實分割了社會公眾的利益時，這種再也“忍無可忍”的“公益訴訟”人替法律尋找了一個平衡點。再者，國家機關和公務員的力量是有限的，法律的觸角也是無法觸及社會的每一個角落的，在法律顯得力不從心的“真空地帶”中引入公益訴訟人的“私人檢察官”行為，無疑是對中國國家執(zhí)法機關有力的補充，這在建全人們社會法制的今天是很有必要的。
起訴資格的放寬也是公益訴訟可行的另一原因
早期各國法律無一例外都對起訴人資格作了最嚴格的限制，即起訴之人必須是有直接利害關系的人也就是法院審理結果與其有關系的人。后隨著社會的發(fā)展，這種嚴格的限制顯然已不能滿足訴權的充分發(fā)揮，進而起訴人資格有所放寬，如民訴中，將傳統(tǒng)意義上的當事人進一步修正拓寬到可為他人的權益提起訴訟的當事人，而純粹意義上的當事人則又進一步突破了起訴人資格的限制，即以“自己的名義，就特定的民事爭議要求法院行使民事裁判權的人及相對人。”毫無疑問，這里的當事人甚至包括了非正當當事人。應該說，起訴資格的放寬在各國已成趨勢，而也正是這種資格的放寬，從而使公益訴訟人參與訴訟成為可能。
公益訴訟制度的開啟不會誘發(fā)“訴訟爆炸”
今天，在美國，“訴訟爆炸”已成為使法社會學家和國民深感憂慮的社會問題。之所以稱之為爆炸，不僅是因為訴訟數(shù)量多，能量大，已超過民事訴訟制度的負荷，還因為訴訟及其運作機制已對這個國家的社會生活產(chǎn)生了如此深刻的影響，以至于訴訟竟成為美國社會的一個象征。《訴訟爆炸》一書作者這樣批判道：“盡管美國社會有許多成功之處，人們的民事訴訟法制度卻是一種可笑的失敗，以其昂貴、惡毒和不合理恥笑于世界。美國的訴訟爆炸已經(jīng)浪費了極大財富，使許多令人尊重的職業(yè)蒙受恥辱，它毀掉有價值的企業(yè)，并且給破碎的家庭帶來無盡的痛苦。”他在本書中以法社會學的方法分析批判了使美國成為一個好訴社會的各種誘因，并以一個法學家的身份，提出了自己的改革方案，美國的訴訟爆炸是典型的，但不是絕無僅有，在其他西方國家，盡管情況似乎沒有如此嚴重，但也已經(jīng)聽到了類似的憂慮和改革的呼聲。據(jù)統(tǒng)計，中國所有法院每年受理的案件約500萬左右，遠遠還沒有達到“訴訟爆炸”的可能，且當今社會，人們一直在呼吁公民法律意識地提高，訴訟與其是個人策略，不如是一種政策機會。開始想象，起訴的人越多，就越能找到幸福；被起訴的人越多，人們就會因懼怕導致相同的命運而對自己行為的負責感越強。簡而言之，訴訟越多，世界越近于完美。“訴訟應該被視為不僅是用于分清兩個有爭議私權的界限，而且是為了解放那些權利遭到無理踐踏的人們的戰(zhàn)斗”。事實上，比解放實際的受害者更為重要，是為了防止以后權利再度受到踐踏，“私人爭執(zhí)可導致公共利益，你加入戰(zhàn)斗越多，你就為他人而使世界的情況變得更好。”正是基于中國目前的訴訟實際情況及訴訟本身的價值與作用，擔心所謂的公益訴訟誘發(fā)“訴訟爆炸”似乎是多余的。
自身存在缺陷可以通過相關程序設計加以避免
正如每一個制度的設計都不可能是盡善盡美的，公益訴訟在運轉的過程中也必然會誘發(fā)一些問題的產(chǎn)生。其中一個最突出的問題就是權利濫用的問題，然而這個問題不應該成為人們拒絕它的理由，因為，任何制度都需要相關程序加以保障。人們只需設計有關的權利制約的機制，就能很好地避免這個問題的發(fā)生。
認識變遷
據(jù)可查的資料顯示，國外的公益訴訟制度作為一種知識最遲在1990年已經(jīng)被介紹到國內(nèi)，在美國的環(huán)境法中有一種公民訴訟制度，是公益訴訟的一種形式。在九十年代，中國理論界首先出現(xiàn)的是經(jīng)濟公益訴訟概念，論者認為經(jīng)濟公益訴訟就是指特定的國家機關和相關的組織和個人，根據(jù)法律的授權，對違反經(jīng)濟法律、法規(guī)侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責任的活動。將經(jīng)濟公益訴訟看作經(jīng)濟法領域維護國家經(jīng)濟利益的工具，為此主張建立專門的經(jīng)濟訴訟程序以有利于經(jīng)濟公益訴訟的進行。也有論者認為，公益訴訟實際上是行政訴訟的一種。公益訴訟的提法是中國行政法學者的獨有見解，域外均未見有闡釋者。公益訴訟是中國學者在談論行政公訴時制造的“概念”。英國講越權之訴，美國講司法審查的范圍，歐陸法系一般按照法院的管轄權進行分類，諸國均未發(fā)現(xiàn)以訴訟標行為基準命名的公益訴訟。
還有論者認為公益訴訟就是檢察院提起的民事公訴或行政公訴。有論者認為公益訴訟覆蓋刑事、民事和行政訴訟三大領域，目前中國只有刑事訴訟是公益訴訟，還應當建立和完善民事公益訴訟、行政公益訴訟。公益訴訟不等于公訴，它既可以由國家授權的檢察機關和政府機關代表國家提起公訴，又可以由利害關系人以國家授權機關的名義或以個人的名義提起訴訟。
根據(jù)公益訴訟的主體不同，有論者認為，公益訴訟有廣義和狹義之分。其中，廣義的公益訴訟包括所有為維護公共利益的訴訟，既有國家機關代表國家以國家的名義提起的訴訟，也有私法人、非法人團體、個人代表國家以自己的名義提起的訴訟。而狹義的公益訴訟是指國家機關代表國家以國家的名義提起的公益訴訟。
原告制度
公益訴訟是相對于私益訴訟而言的，起源于羅馬法，成熟于日、美等發(fā)達資本主義國家，又被稱為罰金訴訟、民眾訴訟，在此它指的是“與案件無利害關系的人，基于公益而提起的訴訟。”私益訴訟是為保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起：公益訴訟是為保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。意大利法學家彼得羅·彭梵得指出。“人們稱那些為維護公共利益而設置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權提起的訴訟。”在這里公益訴訟制度是指任何組織和個人都可根據(jù)法律的授權，對違反法律、侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的活動。在古羅馬法中，“人們稱那些為維護公共利益而設置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權提起它，受到非法行為侵害的人或被認為較適宜起訴的人具有優(yōu)先權。”由此觀之，古羅馬的任何市民都可以代表集體直接起訴以維護社會公共利益，而不限于直接利害關系人，直接利害關系人只具有優(yōu)先起訴權。在英國，一般只有法務長官（檢察長）可以代表公眾提起訴訟以倡導公眾利益，阻止公共性不正當行為，但有以下例外：其一，在不正當行為已直接使自己的利益受損或可能受損，而法務長官（檢察長）又拒絕行使其起訴權時，經(jīng)法務長官（檢察長）同意私人可以提起訴訟，但其目的不是為了其自身而是為了一般公眾的利益。美國法學家G. 蓋茨稱之為“檢舉人訴訟”。其二，英國的《污染控制法》規(guī)定：“對于公害，任何人都可提起訴訟”。其三，某些組織經(jīng)檢察長同意可以提起環(huán)境公共衛(wèi)生群體訴訟。其四，英國法也賦予某些機構如英國的平等委員會及某些特別公職人員如公平交易局局長等以特別訴權，以維護社會公共利益。但美國是現(xiàn)代民事公益訴訟制度比較完善的國家之一，它比較集中地體現(xiàn)了原告的多元主義思路。1890年美國國會通過的《謝爾曼法》，1914年《克萊頓法》均規(guī)定對反托拉斯法禁止的行為，除受害人有權起訴外，檢察官可提起衡平訴訟，其他任何個人及組織都可以起訴。1986年10月的《反欺騙政府法》第二次修正案規(guī)定，任何個人或公司發(fā)現(xiàn)有人欺騙政府，索取錢財后，有權以美國政府的名義控告違法的一方，并在勝訴以后分享一部分罰金（一般是從被告罰金中提取15%~30%金額作為獎勵）。《美國區(qū)法院民事訴訟法規(guī)》第17條也規(guī)定：“在法定情況下，保護別人利益的案件也可以用合眾國的名義提起。”但美國法對公民提起公益訴訟作了限制性規(guī)定即只針對“主要的違法行為”以防止濫訴。
德國民事訴訟法規(guī)定，檢察機關作為社會公共利益的代表，對涉及國家、社會公共利益的重大案件可提起民事訴訟。防止不正當競爭法、專利法、商標法等民事經(jīng)濟法律都規(guī)定了有關公益團體（如消費者保護團體，促進工商業(yè)利益團體等）可以提起團體訴訟。大革命以后，法國的檢察官在民訴活動和民事活動中不再是國王利益的代表，而是社會公益的維護者。1804年《拿破侖法典》規(guī)定，檢察官可以為了社會公益提起或參與訴訟。1806年《民事訴訟法法典》及后來的《法國新民事訴訟法》也都有相應規(guī)范，如后者第422條規(guī)定“法律專門規(guī)定的案件中，檢察機關作為主要當事人提起訴訟。”第423條則更明確規(guī)定“在公法秩序受到損害時，它（檢察機關）可以為維護公法秩序而提起訴訟。”1913年，法國以判例方式確定了團體訴訟。1973年法國的羅艾依埃法律第46條正式給消費者團體以原告資格。
綜上所述，無論在歐陸法系還是英美法系，關于民事公益訴訟原告的具體制度規(guī)定上有或多或少的差異，但有一點是共同的，即在民事公益訴訟中的原告資格上并未采取一元化即只能由直接利害關系人提起訴訟，而是多元化，除了直接利害關系人外，非直接利益關系人也可以充作原告。具體而言，檢察機關作為原告提起民事公益訴訟是一種通用形式，與案件無利害關系的一般民眾或社會組織、社會團體，在很多國家也具有原告資格代表他人提起訴訟，并且在一些國家，對基于公共利益而提起的私人訴訟或民眾訴訟有一定的獎勵。這些共同點一方面說明了在民事公益訴訟領域中立法實行原告的多元化已成為近現(xiàn)代民事公益訴訟的基本趨勢；另一方面，也為中國關于民事公益訴訟原告制度的設計提供了藍本。
法律特征
應該說，現(xiàn)代西方國家，尤其是美國，公益訴訟制度已相當?shù)赝晟坪统墒欤欢ㄖ袊趦?nèi)的很多國家目前卻還沒有存在這種制度，隨著司法制度的完善，公益訴訟制度勢必會被越來越多的國家接受。比較發(fā)達的美、日、英等國相關立法，可以看出，相對于私益訴訟，公益訴訟有其明顯的特征：
1、公益訴訟的原告是不特定的人。一般僅指無利害關系的人，但古羅馬法亦包括有利害關系的人。且如果原告為多人，可由裁判法官選擇適宜的人作為原告。
2、原告起訴的出發(fā)點在于維護社會公共利益，法律尊嚴及社會公平正義，而非個人一己私利。
3、公益訴訟涉及的案件范圍寬泛，可以是民事侵權行為，也可以是行政違法、刑事犯罪活動。
4、公益訴訟的地位體現(xiàn)在對國家機關執(zhí)法能力不足的補充與協(xié)助，而非取代國家機關進行執(zhí)法活動。
5、原告在勝訴后往往受到一定的物質獎勵。
公益訴訟制度在美國的發(fā)展相對健全，尤其在美國的《反欺騙政府法》及反壟斷法規(guī)中都有相關的詳細而完備的權利規(guī)定及程序設計，為人們今天研究公益訴訟制度的構建提供了一個比較好的參考。
制度設想
總述
為了使公益訴訟制度在中國司法實踐中發(fā)揮其應有的作用，對其進行完備，科學合理的程序設計是必要的，下面針對公益訴訟制度的建構提出幾點設想：
投訴作為提起公益訴訟的必要前奏
為了及時有效地制止和處罰侵犯公益的行為，行政執(zhí)法與司法相比，具有主動性和及時性的特點，行政執(zhí)法部門在接到投訴之后可以及時制止違法行為，把對國家和社會造成的損失減小到最低程度。而與此相反，訴訟程序紛繁，時間相對過大，顯然沒有行政執(zhí)法得力，因此，有必要規(guī)定投訴作為公益訴訟提起的必經(jīng)程序。只有投訴無門、無果時，方可提起訴訟。
設立預審制度
指在審判機關正式受理公益訴訟之前，對公益訴訟人的起訴進行審查，以確保公益訴訟人所控的侵犯公益的行為有事實和法律依據(jù)，排除沒有事實根據(jù)的起訴。必要時，可由人民法院將公益訴訟人、被告召集在一起，在質證和辯論的基礎上做出判斷，以決定是否立案？案件的雙方當事人為誰？以何種類型的案件立案？
受訴法院級別應作相應地提高
即一審法院應為作出違法行為的主體在所在地的中級人民法院，因公益訴訟與其他常見的訴訟相比，往往會涉及更為廣泛的大多數(shù)人的利益，且起訴人所受到的阻力也相對較大，比如行政公益訴訟，面對代表國家的公權力機關，訴訟人往往會顯得力不從心，甚至，違法的行政機關會以權壓力，阻撓訴訟人的起訴。正是出于對公益訴訟的重視及保護起訴人的訴權，人們就有必要把公益訴訟案件交由中級人民法院作為一審人民法院。同時由于中級人民法院對法官有著更高的學歷和審判經(jīng)驗要求，因此，相當于基層人民法院來說，中級法院的法官更能滿足公益訴訟對法官高素質的要求。
設立保證金制度
公益訴訟中起訴和訴訟標的缺乏足夠的利害關系。這就使公益訴訟人缺乏相應的動力追求勝訴的結果。為防止公益訴訟人在啟動訴訟程序后，隨意退出或無故缺席，造成法院審理機制的癱瘓和司法資源的浪費，可以規(guī)定法院在受理案件之時，要求公益訴訟人交納適當數(shù)額的保證金，作為公益訴訟人完整地參加訴訟過程的物質制約手段。在訴訟程序終結之時，不論其是否敗訴，法院都應如數(shù)退還保證金及相應銀行利率。
修改有關舉證責任的理論
關于舉證責任問題，學者眾說繁談并無定論。筆者認為：有必要區(qū)分舉證責任中的提供證據(jù)責任和說服責任。前者是法院審理案件的基礎，后者則是確定販訴責任的指針。故對有關公共利益損害或可能損害的事實證據(jù)，由公益訴訟人提供，而對于提供法律法規(guī)及規(guī)范性文件的責任，則由被告承擔。在訴訟過程中，雙方可不斷地提出新的證據(jù)以達到勝訴的目的。至于說服責任的承擔問題，不應做“一刀切”的規(guī)定，可在制定實體法時對說服責任的分配問題作出規(guī)定。
這里還存在一個問題，即在公益訴訟作為個人組織時，因為自身力量的薄弱而難以滿足舉證責任的要求，針對這一問題，筆者認為應當讓檢察院參與到公益訴訟中尤其是民事訴訟中來。并作為民事訴訟當事人身份出現(xiàn)，檢察院作為公法機關，其收集證據(jù)的能力自不待言，在公益訴訟人向檢察院提出申請后，檢察院在經(jīng)審查后，可與公益訴訟人合作作為聯(lián)合當事人或其作為主要訴訟參與人，進入公益訴訟程序。
撤訴與和解
當事人的自由處分將受到法律較多的限制。首先，公益訴訟人如果撤回起訴，要受到法律嚴格的限制。除已提起的公益訴訟證據(jù)不足，法院允許撤訴外，凡事實清楚，證據(jù)確鑿，被告明顯違反法律，侵害國家利益、擾亂社會秩序的案件一般不允許撤訴。其次，雙方允許自行和解，但要符合法律相關規(guī)定。例如：國家對某一違法行為的處罰是違法金額的1-5倍，則被告只有在承諾接受法定范圍內(nèi)的罰款，并交出罰款的情況下，才允許雙方自行和解。
裁判的執(zhí)行應有別于民事裁判執(zhí)行
公益訴訟裁判發(fā)生法律效力后，交由人民法院相應執(zhí)行機關直接執(zhí)行。民事裁判發(fā)生法律效力后，當事人自愿履行的，不需要按照執(zhí)行程序由人民法院的相關執(zhí)行組織加以執(zhí)行。只有在義務人拒不履行義務，權利人申請強制執(zhí)行或者由審判組織依法移送執(zhí)行的，人民法院執(zhí)行組織才按執(zhí)行程序執(zhí)行。執(zhí)行中，如果涉及相關權利人難以確定或無法確定時，執(zhí)行所獲收益應該收歸國家。刑事公益訴訟直接有相關機關執(zhí)行。
原告勝訴以后應給予一定的獎勵
中國關于獎勵揭發(fā)，檢舉違法行為有關的單位和個人的規(guī)定早已在各類法律中有所出現(xiàn)。如《中華人民共和國統(tǒng)計法》就有相關規(guī)定。
在公益訴訟中，公益訴訟人要承擔舉證責任，訴訟費用，還要為訴訟花費人力、物力、財力。盡管公益訴訟人提起訴訟之初，是出于對國家和社會事務的關心，但是“人們奮斗所爭取的一切都同他們的利益相關”。對于公益訴訟人的這種懲惡揚善，保護國家和公共利益的行為以獎勵的形式加以鼓勵，有利于更多的公民加入到公益監(jiān)督的領域，從而形成社會監(jiān)督這種強有力的外在力量。
制度展望
公益訴訟制度，作為公民參加國家事務管理的新途徑，在中國司法實踐中，有著廣泛的適用前景。
第一，公益訴訟制度是社會主義民主在訴訟領域的體現(xiàn)，它為社會主義民主的實現(xiàn)提供了現(xiàn)實的途徑和司法保障。一方面它豐富了社會主義民主的形式，為人民參與國家事務的權利有了司法保障。保障人民參加國家事務管理，成為國家主人；防止公務人員濫用公共權力，矯正錯誤的公共權力。
第二，實施公益訴訟制度是依法治國的重要基礎，它能極大地促進實現(xiàn)法治。一方面，它實現(xiàn)以司法權力制約國家權力。從而避免由于權力集中而出現(xiàn)人治的局面，另一方面，它有助于實現(xiàn)社會主義法制的十六字方針，維護法律的權威性。
我國發(fā)展現(xiàn)狀
理論研究
隨著社會主義法治國家建設進程的推進，我國訴權保護已經(jīng)取得了世所矚目的成績。當前，在訴權保護方面，有關公益訴訟的討論非常激烈，產(chǎn)生了一系列重大的理論和實踐成果。在我國建立和完善公益訴訟不僅非常必要，而且具備相當?shù)目尚行浴?/p>
顧名思義，公益訴訟是一個與私益訴訟相對的一個概念，公益訴訟是特定的國家機關、組織或者個人依照法律規(guī)定，為保障國家或者社會公共利益而提起的訴訟。這種訴訟在認定原告資格、審理方式、證據(jù)規(guī)則、裁判方式等方面都與傳統(tǒng)的訴訟模式存在明顯區(qū)別。特別是，由于在本質上是為了保護公共利益免受國家機關、組織或者其他公民的侵害，一般被認為具有維護法律秩序的客觀訴訟性質。由于法律并未明確規(guī)定公益訴訟，因此，大多數(shù)學者傾向于將涉及到公共利益保護的民事或者行政案件歸入公益訴訟的范疇。我將側重從行政公益訴訟的角度，對公益訴訟的理論和實踐作一闡述。
近年來，隨著依法治國理念的深入人心，社會主義法治國家建設步伐的加快，公民的法治意識已經(jīng)有了極大提高。當前，經(jīng)濟交往日益頻繁，社會領域的沖突和矛盾日益激烈，一些侵權行為呈現(xiàn)出損害擴散、受害范圍廣泛、受害持續(xù)時間較長和受害者眾多等特點，涉及到公共利益保護的各類案件大量呈現(xiàn)。在行政管理領域，行政機關的行政行為往往不僅僅涉及到行政相對人的個體權利，在很多情況下還涉及到國家利益和社會公共利益。目前，有關行政公益的糾紛主要集中于行政規(guī)劃、行政公產(chǎn)、公共服務、國有資產(chǎn)保護、行業(yè)競爭、自然資源、公共工程建設、政策性行政壟斷、產(chǎn)品質量監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管、醫(yī)療損害等領域。
于法律的原則性規(guī)定，我國的公益訴訟制度還沒有真正地建立起來，但是，這并不妨礙法院受理和審理涉及公共利益保護的案件。通過這些案件的審理，法院的司法審查方式發(fā)生了巨大變化，已經(jīng)逐步形成了一套不同于傳統(tǒng)訴訟的“準公益訴訟”模式。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
——原告資格標準由“直接利害關系”向“間接利害關系”轉變。對于原告資格問題，訴訟法一般要求原告具有法律上的利害關系。在傳統(tǒng)的訴訟模式下，原告資格一般被理解為須與訴訟標的之間具有直接的利害關系。在公益訴訟中，過度強調利害關系的直接性，就會將那些涉及到公民直接權益而主要涉及到國家、社會公共利益的案件排斥在司法保護之外。近年來，法院逐步放寬了原告的標準，最高人民法院制定的司法解釋一般將原告資格定位于“法律上的利害關系”，不論是直接的利害關系人還是間接的利害關系人，均可以提起訴訟。法院的較為寬松的原告資格標準，為公益訴訟案件的受理提供了前提。
——訴的利益由“原告的私人權益”向“公共利益私人利益平衡”過渡。在傳統(tǒng)的訴訟模式中，訴的利益通常被理解為涉及到原告的私人利益。原告需要證明自己的私人權益而非公共利益受到了侵害或者不利影響。近年來，這一標準已經(jīng)逐步放寬，訴的利益由保障私人利益向私人利益公共利益兼顧轉化。法院在受理和審理案件時，既注重了原告的私人利益，同時也關注了原告提起的訴訟中可能受到影響的國家或者社會公共利益。在過去被認為是“好事之徒”提起的公益案件（例如一毛錢如廁費案、要求鐵路部門開具發(fā)票案等），也逐步為人們所正面評價。
——訴訟類型由“主觀訴訟”向“主觀訴訟客觀訴訟兼顧”發(fā)展。在傳統(tǒng)的訴訟模式下，訴訟是以保障個人主觀權益為目的主觀訴訟。而公益訴訟是一種把主觀訴訟和客觀訴訟結合在一起的訴訟。現(xiàn)代社會，包括許多民事案件的處理，影響到的不僅僅是原告?zhèn)€人利益，而且包括原告利益在內(nèi)的公共利益。法院已經(jīng)充分注意到在訴訟中保障公共利益的重要性，并且強化了法院的職權主義意識。目前，這一趨勢已經(jīng)非常明顯，并且仍然處于進一步深化的過程之中。
司法實踐
2014年3月12日，最高人民法院?最高人民檢察院關于辦理侵犯知識產(chǎn)權刑事案件具體應用法律若干問題的解釋首次發(fā)布《2010—2013年人民法院維護消費者權益狀況》白皮書，統(tǒng)計顯示，2010年至2013年，地方各級法院審理各類涉及消費者權益的民事案件四十八萬兩千五百多件，涉案標的總額達到人民幣一百一十九億零四百多萬元。最高法表示，公益訴訟是消費者維權的重要方式，最高法將出臺司法解釋進行規(guī)范。
2015年7月1日，由上海市消費者權益保護委員會（以下簡稱上海消保委）提起的一起公益訴訟案正式被法院受理。這次公益訴訟分別以廣東歐珀（OPPO）移動通信有限公司和天津三星通信技術有限公司為被告，訴訟理由是這些手機廠商侵害了消費者的合法權益。
2015年7月2日，中華人民共和國最高人民檢察院召開新聞發(fā)布會，發(fā)布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》。最高檢新聞發(fā)言人肖瑋介紹了公益訴訟改革試點的安排，選擇北京、內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林省、江蘇省、安徽、福建省、山東省、湖北、廣東省、貴州省、云南省、陜西省、甘肅省13個省、自治區(qū)、直轄市的檢察院開展改革試點。試點期限為二年。試點進行中，最高人民檢察院將與最高人民法院?最高人民檢察院關于辦理侵犯知識產(chǎn)權刑事案件具體應用法律若干問題的解釋共同加強對試點工作的組織指導和監(jiān)督檢查，適時就公益訴訟案件管轄、起訴、審理中涉及的具體問題聯(lián)合作出實施辦法，報全國人民代表大會常務委員會備案，并及時就試點情況向全國人民代表大會常務委員會作出中期報告。試點期滿后，對實踐證明可行的，適時提請全國人民代表大會常務委員會修改完善有關法律。
2017年11月，山西省首例行政公益訴訟案結案。在該案中，陽曲縣檢察院依法對在“家電下鄉(xiāng)”補助審核發(fā)放中負有監(jiān)管職責的縣財政局和縣經(jīng)信局進行立案調查，292萬元“家電下鄉(xiāng)”專項補助款被追回。2023年4月21日，最高人民檢察院和國家文物局聯(lián)合發(fā)布長城保護檢察公益訴訟典型案例。2024年2月，《檢察公益訴訟法（建議稿）》已起草完成。2024年12月20日，最高人民檢察院發(fā)布檢察公益訴訟有關情況顯示，2017年7月至2024年11月，全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件110.1萬件。2025年前三季度，共立案食用農(nóng)產(chǎn)品安全公益訴訟2800余件，占食品藥品安全公益訴訟立案總數(shù)的12.7%。2025年12月，最高人民法院、最高人民檢察院共同選編了行政公益訴訟典型案例（第三批）。
參考資料 >
我國公益訴訟的發(fā)展現(xiàn)狀.網(wǎng)易.2012-06-21
央視:多款手機預裝軟件偷跑流量 蘋果120小時偷跑80MB.finance.chinanews.com.2018-11-02
檢察機關提起公益訴訟試點方案.中華人民共和國最高人民檢察院.2021-08-03
山西省首例行政公益訴訟案追回近300萬元補助款.新華網(wǎng).2017-11-15