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土地財政是指地方政府利用土地所有權和管理權所進行的財政收支活動和利益分配關系。它的顯著特征表現在地方政府財政總收支高度依賴利用土地資源所取得的土地及相關稅費收支。

土地財政包含兩部分。一是與土地有關的稅收，如耕地占用稅、房地產和建筑業等的營業稅、土地增值稅等。二是與土地有關的政府非稅收入，如土地租金、土地出讓金、新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、新菜地建設基金等。

土地財政客觀上推動了中國城鎮化、工業化進程，是中國經濟增長、基礎設施、民生建設快速發展的重要保障，但也同時伴隨著產業結構失衡、房價快速上漲、土地利用效率不高、地方政府隱性債務增加等一系列問題。

歷史沿革

中國城市化模式的大突破，起始于1980年代后期。依靠農業部門為中原地區的工業化提供積累的模式已難以為繼。深圳市、廈門市等經濟特區被迫仿效香港特別行政區，嘗試通過出讓城市土地使用權，為基礎設施建設融資。從此開創了一條以土地為信用基礎，積累城市化原始資本的獨特道路。這就是后來廣受詬病的“土地財政”。

1994年的分稅制改革，極大地壓縮了地方政府的稅收分成比例，但卻將當時規模還很少的土地收益，劃給了地方政府，奠定了地方政府走向“土地財政”的制度基礎。

隨著1998年住房制度改革（“城市股票上市”）和2003年土地招拍掛（賣方決定市場）等一系列制度創新，“土地財政”不斷完善。稅收分成大減的地方政府不僅沒有衰落，反而迅速暴富。急劇膨脹“土地財政”，幫助政府以前所未有的速度積累起原始資本。公用事業不僅逐步還清欠賬，甚至還有部分超前（高鐵、機場、行政中心）。

2009年“兩會”期間，中華全國工商業聯合會就向全國政協遞交了一份名為《我國房價何以居高不下——房地產開發的總費用支出一半流向政府》的大會發言稿稱，全國9城市房地產企業的開發費用的調查顯示，在總費用支出中，流向政府部分（即土地成本+總稅收）所占比例為49.42%。

2016年2月23日，財政部等四部門聯合發通知，從機構設置、資金來源、儲備規模等方面對土地儲備進行規范，應該說，這是防范“土地財政”風險的治本之策。

2021年6月4日，財政部、自然資源部、稅務總局、中國人民銀行發布《?關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》，?決定將由自然資源部門負責征收的國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入統一劃轉稅務部門征收。四項政府非稅收入的劃轉，有助于提高征管效率、統籌財政資源。

概念釋義

“土地財政”不是一個正統的學術概念，也不是一個規范的政策用語，而是社會輿論對于中國土地出讓及其由此帶來大量政府性收入這種現象的一種俗稱。“土地財政”是中原地區的一種特殊現象，是在土地公有制（所有土地屬于國家所有或集體所有）和經濟市場化背景下產生的，工業化、城鎮化、住房商品化快速推進，土地在其中扮演了一個極其重要的角色，發揮出了無可替代的杠桿作用，在地方政府招商引資發展經濟、融資搞基礎設施和市政公共設施建設、擴大政府可用財力等方面，到處都有土地的身影。在中國特有的體制背景和特有的發展階段，土地承載著多重復雜的利益關系，牽動著不同群體的利益神經，也帶來了顯性和隱性的各種風險，受到社會各界的嚴重關切?！巴恋刎斦钡恼f法不脛而走，就是社會關切的集中表現，并把重點到了政府及其財政身上。?

土地財政包含兩部分。一是與土地有關的稅收，如耕地占用稅、房地產和建筑業等的營業稅、土地增值稅等。目前地方政府重點征收的是房地產稅和建筑稅，高的已達到地方稅收收入的百分之三四十。二是與土地有關的政府非稅收入，如土地租金、土地出讓金、新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、新菜地建設基金等。目前地方政府看重的主要是土地出讓金，出讓金占地方財政預算內收入的比重，已達百分之四五十，少數地方甚至超過預算內收入。

形成原因?

中原地區現行的財政管理體制為分稅制。分稅制改革的主要目的是提高兩個“比重”，即財政收入在國內生產總值中的比重和中央財政收入在財政總收入中的比重。分稅制改革在取得一定成就的同時，也存在一些較大的缺陷，與本文相關的一大缺陷是中央與地方雖然對財權進行了相應的劃分，但對事權卻沒有進行詳細劃分。事實上，省級以下政府負責提供了重要的社會支持或幾乎所有的公共服務。在目前的收入分配格局下，地方政府的任務顯得太過沉重，財政支出已經無法維持正常運轉。近年來，中央政府收入大概占到整個財政收入的50%-55%，但是其支出只占30%左右，其余的支出則被轉移到地方政府。[6]由于得不到有效的政府間轉移支付的支持，地方政府的支出責任成為了“難以完成的任務”。在此背景下，地方政府不約而同地將目光轉向了“土地”。前文已經述及，以土地為中心形成的財政收入是巨大的，且最重要的，是土地收入中很大一部分是完全由地方政府自己掌控的。因此，對地方政府而言，土地就是它們的“搖錢樹”，其對土地開發利用的唯一目的就是籌集財政收入以完成中央政府交付的任務。

自改革開放以來，中原地區實施了以經濟增長為基礎的政績考核制度，地方政府官員的升遷與當地經濟發展水平密切相關。經濟業績考核的主要標準是當地GDP增長水平及財政收入上繳額度。因此，地方政府必然會想方設法尋求新的收入來源，擴大地方政府財政收入的最好辦法就是“以地生財”。地方政府為了彰顯政績，產生了擴大投資規模、加強招商引資力度等強烈動機，常常通過土地開發來經營城市和發展經濟。同時，城市的擴張發展反過來又為地方政府獲得更多的財政收入作出了“貢獻”。地方政府官員在任期內的這些壓力，使得他們不得不將“土地財政”作為一個重要的政績考核支撐。

現行的《憲法》《中華人民共和國土地管理法》和《物權法》等法律對中國的土地所有權關系進行了規范和調整。從上述法律規定來看，中原地區的土地所有權實行的是所謂的城鄉分治二元制度，即城市市區土地的所有權屬于國家，農村和城市郊區的土地所有權屬于集體。國家壟斷了城市土地一級市場，即只有國有土地才能用于建設。如何將集體所有的土地變為國有的土地，唯一的途徑是實行國家征收。在中國高速工業化和城市化建設進程中，城市對土地的需求量大大增加，僅靠城市的國有土地存量顯然已經不能滿足公用事業建設和城市居民住房的需求。向農村農民手中征地成為了唯一的途徑。征地的前提條件——“為了公共利益”常常被各地政府拋諸腦后，因為“為了公共利益”征地對地方政府而言是根本無利可圖的。為了籌集到更多的財政資金，地方政府更愿意“為了非公共利益”而去征收土地。地方政府能夠因“非公共利益”而籌集到較豐富財政資金的原因在于：征地的成本低而所獲收益高。中原地區現行的《中華人民共和國土地管理法》和《物權法》以及地方相關性法規都對征收補償作出了具體規定，其補償標準主要依據《土地管理法》第四十七條，即征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。也就是說，農民所得的補償是以該土地的農用價值為標準來計算的，以這種標準計算出的補償額非常低。與此相反，地方政府在將征收來的集體土地“變性”為國有土地后，以招標、拍賣、掛牌的方式予以出讓，獲得了巨大的收益。

利弊

土地財政，作為地方政府發展經濟的一種工具，同樣是有利也有弊。土地財政和土地金融的形成，大體是近十幾年的事情。這十幾年，中原地區的城市建設突飛猛進，其奧秘就在各城市政府通過經營土地，積聚了大量建設資金。城市經濟飛速發展，城市居民的生活質量不斷提高，帶動了周邊農村經濟的轉型與發展，吸引了大量落后地區的農民進城務工，這都是不容否定的正面效應。但是，不少問題也由此而生。

第一，土地財政透支的雖然是企業和個人的未來收益，但籌集和使用的卻是現實的貨幣和資金。2001年全國土地出讓收入1296億元，以后逐年上升，2009年達到1.6萬億元。本世紀初就有財政專家提出，當時中原地區政府的各種收入加起來，已占GDP的30%以上，達到甚至超過發達國家的水平。政府收入占GDP比重過高，一方面導致居民特別是農民收入增長緩慢，另一方面抑制了社會投資。后來，中央采取許多措施，大力調整國民收入分配格局，但總的趨勢并未根本改變。最近有學者研究表明，2009年中國全口徑政府收入實際已突破10萬億，約占GDP的32%。其重要原因之一，就是土地出讓收入數量巨大。例如，2009年的土地出讓金約占當年GDP的5%。

第二，政府掌握的大量資金投向哪里，對產業結構的變化有重要的引導作用。多年來，地方政府的土地出讓收入主要投向城市建設，刺激了建筑業、房地產業的大繁榮，帶動了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產業的發展，以至于相關生產能力嚴重過剩。但是，這條產業鏈基本處于低端，其占用大量社會資源的過度增加，與中央加快轉變發展方式的方針是背道而馳的。還有一個嚴重后果是，大量資源集中用于城市，使中央關于“工業反哺農業，城市支持農村”的戰略方針難以切實執行，全國城鄉和地區經濟社會發展的差距，不僅沒有縮小，反而進一步擴大了。

第三，在肯定城市建設成績的同時，也不能忽視資源、資金的嚴重浪費。2001年全國土地出讓收入占地方財政收入的比重為16.6%，2009年已上升為48.8%，期間有幾年甚至超過50%。土地出讓收入本級政府收、本級政府用的特殊性，使得對其使用進行規范與監督比較困難。近些年來，各地搞了不少“樓、堂、館、所”和“政績工程”，攀比之風愈演愈烈，老百姓深惡痛絕。在這過程中，少數干部財大氣粗，揮金如土，為所欲為，敗壞了黨風、政風。由于缺乏監督制約機制，不少公款通過各種渠道，轉化為個人的灰色收入，更為貪污腐敗分子提供了方便。第四，土地財政是城市擴張和占用農民土地的動力機制。這個機制的利益指向，使保護耕地和保護農民的合法土地權益，只能流于空談，不可能真正落實。另外，土地財政使地方政府的收入過分依賴開發商，而開發商的自然壟斷地位，使其能夠大肆抬高房價，廣大中低收入市民的住房問題很難得到解決。

總的來看，在中國工業化、城市化的進程中，土地財政曾經發揮過重要的、積極的作用。但是其弊端也越來越明顯，已經成為今后發展的障礙。今后，應該切實落實科學發展觀，讓土地財政逐步退隱歷史舞臺。

面臨問題

除財政分權、經濟增速放緩等因素外，疫情反復進一步加大了地方政府財政收支平衡的壓力。地方政府財政收支缺口不斷加大，平衡財政收支與實現經濟目標之間的矛盾也更加突出。在這樣的背景下，想方設法增加土地財政的收入成為了地方政府的不二選擇，在沒有找到更好地解決辦法之前，地方政府主動降低對土地財政的依賴的可能性較小。

土地財政支持了工業化、城鎮化初期階段的發展，而工業化、城鎮化水平的持續提升則衍生出了大量的土地需求，支撐了大規模的土地面積順利出讓，奠定了地方政府獲取巨額土地出讓收入的基礎。但隨著未來我國城鎮化減速、人口年齡結構老化，土地需求將會面臨收縮的壓力，土地出讓收入也將會受到較大的沖擊。2021年我國城鎮化率是64.7%，進入到城鎮化中后期階段，城鎮化率增速為1.3%，較2020年下降0.58個百分點，較“十三五”期間平均增速下降1個百分點，城鎮化增速呈現不斷下降的趨勢。2020年我國60歲以上老年人占比已達到18.7%，總和生育率下降至1.3的極低水平?？焖倮淆g化和超低生育率將導致我國人口年齡結構不斷老化，這也意味著潛在購房群體規模在收縮，住房需求將會受到沖擊，房地產投資年均增速將會下滑至5%左右的中等水平，土地成交面積增速也受此影響。長期來看，土地成交面積增速將放緩，土地財政難以為繼。其中，自身“造血”能力不足，土地需求偏弱的西部地區將率先面臨土地出讓收入大幅下降的問題。

回顧近些年土地市場的表現，2018年之前土地供應面積與供應土地掛牌均價走勢一致，而在2018年之后土地供應面積與土地供應掛牌均價之間的關系出現了逆轉，供應面積與地價之間呈現出相反的走勢。2018年，棚改推動的房地產上行周期觸頂開始回落，隨后房地產進入2010年以來第四輪的下行周期。與前三輪周期運行背景不同的是，第四輪房地產下行周期既面臨著居民端潛在購房人口規模收縮、居民收入增速下降的情況，還面臨著地方政府財政收支平衡壓力倍增的情況，這意味著土地成交面積增速將弱于以往，但地方政府對增加預算外收入的需求反而比過去更為迫切。在這種情況下，提高地價將有利于減緩土地出讓總收入下降的速度。2019年土地供應面積同比（12個月移動平均）下降0.7%，較2018年大幅回落17.2個百分點，而土地掛牌均價同比增長16%，較2018年增加10個百分點；同樣的現象發生在2021年，2021年土地供應面積和掛牌均為同比增速分別為-3.5%和8%，其中面積增速較2020年回落10.6個百分點，均價增速反而上升7個百分點，地價的上升為未來房價上漲埋下了伏筆。

各省市間人口遷移方向的差異性導致土地價值進一步分化。通常經濟發展水平越高、公共基礎設施越完備的城市對流動人口的吸引力越強。伴隨著新型城鎮化的發展，未來我國流動人口將進一步向一線城市和強二線城市聚集，從而增加這些城市的土地需求，提升其土地價值。同理具有較大人口流失壓力的城市土地需求會被減弱，土地價值降低，房企在這些城市拿地的意愿也會下降。截至2022年7月，一線城市和二線城市的土地掛牌均價（12MA）同比分別增長28%和1%，而三線城市卻下跌了18個百分點，區域之間的土地價值分化明顯。由于土地價值和收入直接影響到地方政府融資規模和促進經濟發展的能力，土地價值分化將導致區域間經濟發展水平、居民財富積累速度的差距進一步加大。

治理對策?

從中長期看，我國地方政府普遍存在的土地財政面臨著嚴峻的挑戰和不可忽視的風險，需要實質性地推進財政體制改革和土地制度改革，改善相關金融機制；解放思想，對癥下藥，積極行動，有效應對，扭轉土地財政的不良發展態勢。未來需要重點解決三個問題，優化中央和地方的財政關系、開辟地方可持續性稅源、拓展地方政府融資渠道。

二十大明確指出要健全現代預算制度，優化稅制結構，完善財政轉移支付體系。按照此要求，未來需要圍繞完善財政轉移支付體系，合理劃分中央與地方的事權和財權，形成權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方的財政關系，推動形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。既要理順中央與地方的財政關系，明確中央與地方的財政事權和支出責任；也要完善省以下的財政體制，推進省以下財政事權與支出責任劃分，增強基層保障能力。

二是完善財政轉移支付制度，優化轉移支付結構。應結合各地財政收支情況，加大對財力薄弱地區的支持力度，均衡地區間財力差距。完善財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤相關政策，提高均衡性轉移支付分配中常住人口折算比例，使財政轉移支付與人口流動方向一致。完善轉移支付定期評估機制，規范轉移支付預算下達，確保轉移支付資金使用效益。

二十大報告強調優化稅制結構，未來將注重健全地方稅、直接稅體系，深化財稅改革。一是健全地方稅體系，培育地方稅源。完善地方稅稅制，按照中央與地方收入劃分改革方案，后移消費稅征收環節并穩步下劃地方。二是健全以所得稅和財產稅為主體的直接稅體系，逐步提高其占稅收收入比重，積極穩妥推進房地產稅立法和改革。尤其是應加快步伐推進財產稅立法和征收。三是通過立法授權，適當擴大省級稅收管理權限，依法確定地方稅具體稅率、稅收優惠政策等事項。

進一步健全地方政府舉債融資機制，有效發揮政府債務融資的積極作用，促進財政可持續。根據不同地區經濟社會發展需要，合理確定各地方地方政府債務限額。完善政府債券發行管理機制，優化地方政府債券品種結構和期限結構，鼓勵發行長期專項債券。鼓勵和適度推動地方政府發行人民幣離岸債券，促進地方債市場與國際接軌，推動離岸人民幣債券市場發展。引入社會資本，拓寬項目資金來源，充分發揮各類投資主體的優勢，降低政府融資壓力，提高地方政府財政效率。

二十大報告要求深入實施區域協調發展戰略，切實提高政策精準性和有效性，縮小地區間的發展差距。因此應加大欠發達地區的基礎設施建設，并通過頒布一系列特定的優惠政策，引導發展特色產業。完善財政轉移支付支持欠發達地區的機制，逐步實現基本公共服務均等化，引導人才向西部流動。加快構建各區域間融合互動發展新模式，優化區域互助機制，開展對口支援，更好地促進發達地區和欠發達地區共同發展。

影響與意義

土地財政客觀上推動了中國城鎮化、工業化進程，是中國經濟增長、基礎設施、民生建設快速發展的重要保障，但是，也帶來了一系列的矛盾和問題。房地產市場持續火爆和房價過快上漲，導致社會資本和其他生產要素大量向房地產轉移，致使實體經濟發展活力減弱、根基動搖。地價和房價過快上升導致一些城市的資本和人口外流，削弱了城市的競爭力。土地財政推高了城市地價和房價，抑制了消費升級。地方政府熱衷于通過土地出讓獲得財政收益和融資支撐，加速了城鎮規模擴張步伐，也造成了土地資源的浪費性開發。

在地方政府投融資體系中，土地財政發揮著引擎和動力的作用，這是因為土地增值收益為城市建設提供了財力保障，同時，土地還具有抵押貸款融資功能，能夠加倍提升地方政府的融資能力。土地財政實際上是把土地這種公共資源的未來價值變現的結果，那么，類似于土地這樣的公共資源及其利用方式還有很多，這些公共資源的有效開發利用可以成為地方政府投融資的新的依靠，彌補土地財政趨勢性收縮帶來的缺口。

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