生態(tài)補償制度是以防止生態(tài)環(huán)境破壞、增強和促進生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展為目的，以從事對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或可能產(chǎn)生影響的生產(chǎn)、經(jīng)營、開發(fā)、利用者為對象，以生態(tài)環(huán)境整治及恢復(fù)為主要內(nèi)容，以經(jīng)濟調(diào)節(jié)為手段，以法律為保障的新型環(huán)境管理制度。
內(nèi)容全文
新鄉(xiāng)市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)2009年落實河南省重點流域水環(huán)境生態(tài)補償制度工作效能監(jiān)察方案的通知
（新政辦[2009]137號）
各縣（市）、區(qū)人民政府，市人民政府有關(guān)部門：
《2009年落實河南省重點流域水環(huán)境生態(tài)補償制度工作效能監(jiān)察方案》已經(jīng)市政府研究同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，望認真貫徹執(zhí)行。
二○○九年八月十二日
2009年落實河南省重點流域水環(huán)境生態(tài)補償制度工作效能監(jiān)察方案
根據(jù)《關(guān)于落實河南省重點流域水環(huán)境生態(tài)補償制度的工作部署》（新政部署〔2009〕13號）要求，為保證政令暢通，提高工作效能，進一步推進重點流域水污染防治工作，保護水環(huán)境質(zhì)量，確保我市五條省控河流出境斷面水質(zhì)全面達到省政府要求，特制定本效能監(jiān)察方案。
一、組織機構(gòu)
成立效能監(jiān)察組，組長由市紀(jì)委副書記、監(jiān)察局局長王亞周擔(dān)任；副組長由市委組織部副部長付江山，市紀(jì)委常委、市監(jiān)察局副局長閆躍平，北京市環(huán)境保護局局長路文忠擔(dān)任；成員有市紀(jì)委監(jiān)察局效能監(jiān)察室主任元小林、市委組織部縣區(qū)干部科科長李國慶、市環(huán)保局污控科科長王永艷、市紀(jì)委監(jiān)察局效能監(jiān)察室副主任朱莉萍。
二、任務(wù)目標(biāo)
按照新政部署〔2009〕13號要求，對各縣（市、區(qū)）、市直有關(guān)部門及其責(zé)任人在落實河南省重點流域水環(huán)境生態(tài)補償制度工作中履行職責(zé)及完成任務(wù)情況進行監(jiān)督檢查，促進工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變，提高工作效率，確保各項任務(wù)目標(biāo)圓滿完成。
三、效能監(jiān)察對象
在落實河南省重點流域水環(huán)境生態(tài)補償制度工作中承擔(dān)具體工作職能的各縣（市、區(qū)）、新鄉(xiāng)工業(yè)園區(qū)、新鄉(xiāng)橋北新區(qū)和市環(huán)保局、市財政局、市建委、市水利局、市畜牧局等市政府有關(guān)部門及其黨政正職、主管副職以及任務(wù)涉及單位科級以上相關(guān)責(zé)任人。
四、效能監(jiān)察的主要內(nèi)容
（一）責(zé)任制的建立及其落實情況；
（二）組織實施和協(xié)作配合情況；
（三）完成任務(wù)情況。即：
1.是否正確執(zhí)行了法律、法規(guī)、規(guī)章和黨委、政府的決策、決定、命令；
2.是否按照市政府新政部署〔2009〕13號文件規(guī)定的完成時限、目標(biāo)任務(wù)、工作標(biāo)準(zhǔn)等要求及時完成了以下五項工作目標(biāo)任務(wù)：一是制定并執(zhí)行新鄉(xiāng)市水環(huán)境生態(tài)補償實施辦法；二是嚴(yán)厲打擊違法排污行為；三是加強對畜禽養(yǎng)殖場的整治；四是加強污水處理廠建設(shè)和改造完善城市污水管網(wǎng)；五是調(diào)取生態(tài)水。
五、效能監(jiān)察方式
按照新政部署〔2009〕13號安排，根據(jù)以上五項任務(wù)具體部署，效能監(jiān)察具體方式如下：
（一）五項工作任務(wù)的責(zé)任單位主要領(lǐng)導(dǎo)每10天至少進行一次督導(dǎo)檢查，并將檢查結(jié)果報市效能監(jiān)察組；
（二）北京市環(huán)境保護局負責(zé)對各項工作進展情況進行日常督查，每月將督查情況報市效能監(jiān)察組，重要問題隨時上報；
（三）根據(jù)各責(zé)任單位工作進展情況，市效能監(jiān)察組組織人員進行重點督查；
（四）按照各項工作完成時間要求，2009年8-12月，市效能監(jiān)察組會同市環(huán)保局等有關(guān)部門對各責(zé)任單位任務(wù)目標(biāo)完成情況進行檢查驗收。
六、責(zé)任追究適用情形
（一）不執(zhí)行或不正確執(zhí)行政府和上級機關(guān)作出的決定，擅自變更上級決策行為影響整體工作部署的；
（二）執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和黨委、政府的決策不力，消極對待，造成政策棚架、政令不暢，影響工作正常開展的；
（三）對違反有關(guān)法律、法規(guī)、人民政府的決定、命令的行為不能主動糾正或糾正不力造成不良后果的；
（四）在聯(lián)合開展工作時，不予配合或推諉扯皮、相互掣肘，導(dǎo)致工作不能落實的；或由于行政不作為，發(fā)生嚴(yán)重失職、瀆職行為造成后果的；
（五）因主觀過錯或工作不力致使工作目標(biāo)未能落實到位，或未按規(guī)定時限和要求保質(zhì)保量完成的；
（六）制度不健全，監(jiān)督執(zhí)行不力，管理混亂，效率低下的；
（七）經(jīng)政府領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)應(yīng)進行行政效能責(zé)任追究的其他行為。
七、效能監(jiān)察結(jié)果的處置原則
根據(jù)《市委辦公室、市政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈新鄉(xiāng)市效能告誡暫行辦法〉的通知》（新辦文〔2007〕4號）、《新鄉(xiāng)市人民政府關(guān)于印發(fā)〈新鄉(xiāng)市行政首長問責(zé)制暫行辦法〉的通知》（新政〔2004〕53號）、以及《新鄉(xiāng)市人民政府關(guān)于印發(fā)〈新鄉(xiāng)市行政機關(guān)效能監(jiān)察暫行辦法〉的通知》（新政〔2003〕16號）等規(guī)定進行以下處置：
（一）對目標(biāo)任務(wù)完成較好的單位及其責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)給予通報表揚、授予榮譽稱號、嘉獎、記功等表彰、獎勵。
（二）對存在第六條責(zé)任追究適用情形行為的相關(guān)單位及其責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)進行責(zé)任追究。
1.對單位的追究方式為：效能告誡、責(zé)令作出書面檢查、通報批評、黃牌警告、扣減年度政府目標(biāo)考核分值，記過錯一次、取消當(dāng)年評優(yōu)評先資格等。
情節(jié)輕微的，給予效能告誡、責(zé)令作出書面檢查處理；情節(jié)較重的，給予通報批評、黃牌警告、扣減年度政府目標(biāo)考核分值，記過錯一次處理；情節(jié)嚴(yán)重的，給予取消當(dāng)年評優(yōu)評先資格處理。
2.對個人的追究方式為：效能告誡、責(zé)令作出書面檢查、誡勉談話、通報批評、取消當(dāng)年評優(yōu)評先資格、離崗培訓(xùn)、停職檢查或者調(diào)離工作崗位、免職等。
情節(jié)輕微的，給予主要領(lǐng)導(dǎo)效能告誡、責(zé)令作出書面檢查，主管領(lǐng)導(dǎo)誡勉談話、通報批評，直接責(zé)任者通報批評直至離崗培訓(xùn)處理；情節(jié)較重的，給予主要領(lǐng)導(dǎo)誡勉談話直至取消當(dāng)年評優(yōu)評先資格，主管領(lǐng)導(dǎo)取消當(dāng)年評優(yōu)評先資格直至停職檢查或者調(diào)離工作崗位，直接責(zé)任人停職檢查直至免職處理；情節(jié)嚴(yán)重的，給予主要領(lǐng)導(dǎo)離崗培訓(xùn)直至免職，主管領(lǐng)導(dǎo)停職檢查直至免職，直接責(zé)任人免職處理。
涉及違反黨紀(jì)政紀(jì)的，給予黨政紀(jì)處分；觸犯刑律的，移交司法部門追究刑事責(zé)任。
（三）工作結(jié)束后，效能監(jiān)察組會同有關(guān)部門對責(zé)任單位進行綜合評價。責(zé)任單位目標(biāo)任務(wù)完成情況與市績效考核掛鉤，計入績效考核成績。同時，對責(zé)任單位和責(zé)任人履行職責(zé)情況及時作出評定，將獎懲材料交組織部門存檔，作為考核和使用干部的重要依據(jù)。
八、工作要求
（一）各有關(guān)單位要進一步提高對落實河南省重點流域水環(huán)境生態(tài)補償制度工作重要性的認識，切實做好組織實施工作。要進一步細化任務(wù)，明確責(zé)任，采取切實有效措施，按照規(guī)定時限，保質(zhì)保量完成工作任務(wù)。
（二）各級紀(jì)檢監(jiān)察部門要認真履行職責(zé)，結(jié)合實際，制定切實可行的工作方案，加大效能監(jiān)察和責(zé)任追究力度，促進各項任務(wù)目標(biāo)的順利完成。
基本信息
生態(tài)補償是指對個人或組織在森林營造培育、自然保護區(qū)和水源區(qū)保護、流域上游水土保持、水源涵養(yǎng)、荒漠化治理等環(huán)境修復(fù)與還原活動中，對生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)造成的符合人類需要的有利影響，由國家或其他受益的組織和個人進行價值補償?shù)沫h(huán)境法律制度。
生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)主要有自然資本論、外部性理論和公共物品理論等。自然資本論主張在傳統(tǒng)的人造資本、金融資本、人力資本之外，還存在著自然資本，它是由自然資源、生命系統(tǒng)和生態(tài)構(gòu)成的。世界銀行將土地、水、森林、石油、煤炭、金屬及其他礦產(chǎn)都界定為自然資本。
外部性理論具體又包含正外部性理論和負外部性理論兩種，如果說環(huán)境污染是一種負外部性的話，生態(tài)補償則屬于典型的正外部性。所謂正外部性是指某一經(jīng)濟主體的生產(chǎn)或消費活動對其他經(jīng)濟主體產(chǎn)生了正面效益，但卻未得到后者的補償。公共物品是與私人物品相對應(yīng)的一種物品，它具有非競爭性和非排他性兩個基本特征：自然資源、環(huán)境及其所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能即具有公共物品的屬性，因此將不可避免地產(chǎn)生過度使用及“搭便車”現(xiàn)象，必須通過生態(tài)補償制度平衡相關(guān)利益者之間的利益失衡狀態(tài)。
現(xiàn)行環(huán)境法律中，對生態(tài)補償作出原則性規(guī)定的是《中華人民共和國環(huán)境保護法》第31條。該條規(guī)定：國家建立、健全生態(tài)保護補償制度。國家加大對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實生態(tài)保護補償資金，確保其用于生態(tài)保護補償。國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償。除此之外，《中華人民共和國森林法》等極少數(shù)專門立法中還有針對特定生態(tài)補償類型的原則性規(guī)定。
自2010年起，國務(wù)院就將研究制定生態(tài)補償條例列入立法計劃，成立了由發(fā)改委、財政部、國土資源部、水利部、環(huán)保部、林業(yè)局等11個部門和單位組成的條例起草小組，條例草稿現(xiàn)已成型。全國人大常委會于2013年4月專門審議了國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補償機制建設(shè)工作的情況報告，審議意見指出：目前，我國面臨資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，人民群眾反映強烈。要推動生態(tài)補償?shù)姆ㄖ苹?、制度化和?guī)范化。建議國務(wù)院有關(guān)部門抓緊工作，認真研究采納全國人大代表議案建議的基礎(chǔ)，抓緊完成生態(tài)補償條例的起草工作，盡快提交國務(wù)院審議。近年來，地方政府及其相關(guān)部門按照中央統(tǒng)一部署，積極探索建立生態(tài)補償機制，現(xiàn)在已經(jīng)逐步形成了生態(tài)補償?shù)牡胤秸唧w系，內(nèi)容十分龐雜。
補償主體
1、國家公權(quán)主體
政府在生態(tài)補償中是一類最主要也最常見的主體，它主要是從提供生態(tài)公共物品與服務(wù)的角度實施補償。在實踐中，中央政府主要負責(zé)全國性的以及具有全局性意義的生態(tài)補償，具體包括全國性的重要生態(tài)功能區(qū)(如三江源自然保護區(qū))保護補償、全國性的大型生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)(如退耕還林工程)補償及大型生態(tài)修復(fù)工程(如淮河水污染防治)補償；地方政府則主要負責(zé)其轄區(qū)內(nèi)相關(guān)生態(tài)功能區(qū)保護、生態(tài)修復(fù)等的補償。
2、社會組織
一般認為，非營利的社會團體(NGOs)也可以作為生態(tài)補償?shù)难a償主體，其補償資金一般來源于自籌或捐助。在國外的實踐中，非政府環(huán)保組織往往通過購買綠色電力或其他具有綠色標(biāo)識的能源、產(chǎn)品，對那些環(huán)境友好型的企業(yè)或行業(yè)給予生態(tài)補償。
受償主體
是指因向社會提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品、從事生態(tài)環(huán)境建設(shè)或者使用綠色環(huán)保技術(shù)，或者因其居所、財產(chǎn)位于重要生態(tài)功能區(qū)致使其生活工作條件或者財產(chǎn)利用、經(jīng)濟發(fā)展等受限，依照法律規(guī)定或者合同的約定應(yīng)當(dāng)?shù)玫轿镔|(zhì)、技術(shù)、資金補償或者稅收優(yōu)惠的人。具體包括以下主體類型：
①生態(tài)環(huán)境建設(shè)者，典型的如退耕還林還草工程實施范圍內(nèi)，受到禁牧、休牧和劃區(qū)輪放政策影響，被政府給予糧食和飼料補助的農(nóng)牧民。②生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的地方政府和居民，在生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，經(jīng)濟建設(shè)要讓位于生態(tài)環(huán)境保護，且生態(tài)環(huán)境保護的標(biāo)準(zhǔn)往往高于非生態(tài)功能區(qū)，或者國家對生態(tài)功能區(qū)有特殊的環(huán)境保護要求，特別是對相關(guān)企業(yè)的經(jīng)濟活動和特定自然資源的開發(fā)設(shè)置較多限制，地方財政收入因此減少，各項公益事業(yè)的發(fā)展和居民就業(yè)機會也因此受到顯著影響，這些受影響的政府與居民就成為生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w。③環(huán)保技術(shù)的研發(fā)主體，為提高生態(tài)環(huán)境和自然資源保護及利用的水平而進行相關(guān)技術(shù)研發(fā)的單位和個人，也是生態(tài)系統(tǒng)維護的間接提供者，因此也應(yīng)享有生態(tài)補償權(quán)。④采用新型環(huán)保技術(shù)的企業(yè)，對積極主動采用無污染或者低污染、節(jié)約自然資源和能源、提高資源利用效率和能源利用效率的企業(yè)，也應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的稅收減免等生態(tài)補償。
補償方式
1、根據(jù)補償?shù)木唧w支付方法，可將生態(tài)補償?shù)姆绞椒譃椋贺泿叛a償，如補償金、獎勵金、補貼、稅收減免或退稅、貼息、加速折舊等；實物補償，如給予受償主體一定的物質(zhì)產(chǎn)品、土地使用權(quán)以改善其生活條件，增強其生產(chǎn)能力(生態(tài)移民補償是典型)；智力補償，即給予受償主體生產(chǎn)技術(shù)或經(jīng)營管理方面的咨詢服務(wù)，增強其生產(chǎn)經(jīng)營能力；政策補償，即給予受償者優(yōu)惠政策；項目補償，即給予受償者特定生態(tài)工程或項目的建設(shè)權(quán)。
2、按照補償基金的來源，可將生態(tài)補償?shù)姆绞椒譃椋鹤越M織的私人交易；開放的市場貿(mào)易，典型的是碳匯交易；生態(tài)認證或生態(tài)標(biāo)識，即消費者在購買商品時以高于普通商品的價格來購買經(jīng)認證的生態(tài)友好型產(chǎn)品，這實際上相當(dāng)給生產(chǎn)者所提供的生態(tài)服務(wù)付了費；直接的公共財政支付，如對財產(chǎn)權(quán)人進行土地保護、水土保持、生物資源保護等的行為直接給予資金補助。
補償標(biāo)準(zhǔn)
生態(tài)補償主要應(yīng)當(dāng)補償兩部分，即生態(tài)服務(wù)功能的價值和環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)的物化成本。這些價值和成本一般通過協(xié)商法和核算法來確定。
原則
明確補償主體。“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”中的“誰”，可以是國家、地方政府、企業(yè)和個人，有時還可能涉及多個主體，情形比較復(fù)雜。應(yīng)因事制宜，明確特定的補償責(zé)任主體，多個主體則應(yīng)量化責(zé)任
落實受益主體?！罢l受損、誰受益”。應(yīng)落實受益主體。目前存在補償利益虛化、未補償?shù)秸嬲軗p者的問題。對此，有多個受損主體的，應(yīng)量化其利益；有多個受損方面的，應(yīng)全面覆蓋受損的各個方面。
補償標(biāo)準(zhǔn)體系化。生態(tài)環(huán)境受損后的影響是多方面的，影響的利益主體是多元的?，F(xiàn)在的補償是一個簡單的經(jīng)濟總量，且一般按“人頭”分配，掩蓋了受損主體的差異性。補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按社會、經(jīng)濟、生態(tài)分類，細化為一個指標(biāo)體系，再按差異性補償給當(dāng)?shù)卣⑵髽I(yè)和個人等主體，并規(guī)定用于社會重建、經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)修復(fù)。
補償模式多樣化?，F(xiàn)行的補償模式以政府財政轉(zhuǎn)移支付為主，輔以一次性補償、對口支援、專項資金資助和稅賦減免等。應(yīng)堅持多樣化模式，同時避免模式選擇的隨意性、補償額的隨意性。應(yīng)制定實施細則，規(guī)范補償模式的選擇和實施。
確保補償用于生態(tài)修復(fù)?，F(xiàn)在，生態(tài)補償大多用于生活、安置、遷移、生產(chǎn)等剛性需求，真正用于生態(tài)修復(fù)、生態(tài)保護的很少。生態(tài)補償制度安排中應(yīng)有量化的剛性要求，使一部分補償直接用于修復(fù)生態(tài)。同時，還應(yīng)有使用的有效監(jiān)督制度。
意義
建立生態(tài)補償制度是確保生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的需要。生態(tài)區(qū)群眾的發(fā)展權(quán)與非生態(tài)區(qū)群眾的發(fā)展權(quán)是平等的。國家為追求宏觀上經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益的最大化，規(guī)劃了不同的功能區(qū)，并分別制定了相應(yīng)的優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的政策。保證功能區(qū)規(guī)劃落到實處，需要設(shè)計相應(yīng)的生態(tài)補償制度。如果沒有生態(tài)補償制度安排，限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域就會選擇“博弈”行為，導(dǎo)致“限、禁”失效。
建立科學(xué)的生態(tài)補償制度可以約束生態(tài)環(huán)境消費。生態(tài)環(huán)境的容量有限，生態(tài)環(huán)境消費無度會損害生態(tài)環(huán)境。建立科學(xué)的生態(tài)補償制度，對生態(tài)環(huán)境過度消費征費，以作生態(tài)補償之資，讓生態(tài)環(huán)境消費者的消費成本內(nèi)部化、制度化、剛性化，能夠有效約束生態(tài)環(huán)境消費者對生態(tài)環(huán)境的過度消費。
建立科學(xué)的生態(tài)補償制度可以激勵生態(tài)環(huán)境保護行為。建立科學(xué)的生態(tài)補償制度可以讓生態(tài)環(huán)境保護的收益內(nèi)部化，使保護者得到補償與激勵，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護行為的自覺自愿自利，可持續(xù)地堅持下去。建立生態(tài)環(huán)境保護的長效機制，還可以增強生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給能力。
參考資料 >