國債發行指財政部將國債推行到一級市場并被個人或機構投資者認購的過程，它是國債運行的起點和基礎環節，是運用國債進行宏觀調控的前提，核心是確定國債售出的方式即國債發行方式。國債發行機制作為經濟運行機制的一個組成部分，是指圍繞政府發債形成的有關經濟變量之間的彼此聯結形式和相互作用關系。
國債的發行囊括了國債的發行時間、公告、規模、品種、頻率、利率、期限結構、發行目的、方式等環節，而國債發行法律制度也就是全方面的規制和調控國債發行的這些環節，以保護國債一級市場的健康發展，進而促進國債二級市場的穩定成熟。
歷史發展
中國于1981年啟動國債的發行，這一時期的建設性國債成為從整個社會募集資金，直接安排生產的宏觀調控手段，為改革開放這一宏偉工程的啟動提供了有力支持。但國債處在品種少、發行行政化、無二級市場這樣的初級產品階段，仍然表現出高度集中的產品經濟體制下的若干特征或痕跡。
80年代中期，國債事業在發展社會主義商品經濟思想的指導下，邁出了商品化的步伐：首先是恢復了國債本身作為金融商品的屬性，即在為債券持有者帶來較為確定的收益、增加社會公眾資產選擇的同時，其價格的變動開始反映市場的供求關系；其次是發行市場的擴大化，國債發行規模顯著擴大，品種日益豐富，期限結構日趨合理，外債幣種日趨多元。同時發行市場運用價值規律，對間接發行方式進行了有益的嘗試；再次是流通市場的新興化，流通市場的建立和迅速成長使國債在滿足投資者流動性需要的同時，確保了發行者大量融資后能在較長時間內按固定成本使用資金，其低價競爭為調低新國債發行成本提供了參照系數。
1990年以后，國債發行量逐漸增大。1991年試行了由證券中介機構承購包銷的方式，這是承銷團直接和財政部之間通過承銷合同，明確權利和義務關系的市場發行方式，但還不是真正意義上的市場發行，因為發行條件仍是通過行政方式確定的。由于發行方式、條件對中介機構有利，才使發行獲得成功。此后，1992年、1993年的承購包銷雖在規模上有所擴大，但并未改變其行政色彩。
1992年起，中國的經濟理論研究進入了一個全新的發展時期。中國共產黨第十四次全國代表大會確立的社會主義市場經濟理論為中國發展市場經濟，建立市場經濟體制掃清了道路障礙，為資本運行機制和證券市場提供了廣闊的空間。一是國債的商品屬性獲得了強化。國債發行利率逐漸成為金融市場上資金供求的平衡器，發行方式逐步向招投標與貼現發行方式過渡，漸漸與國際通行做法接軌。二是國債發行總額、交易總額均有大幅增長，為其在金融市場中的主體地位的確立奠定了基礎。三是伴隨市場的壯大，市場中介組織也得到了發展。一級自營商制度的確立為國債發行建立了穩固的國債承銷隊伍。四是交易和結算系統得到了進一步的完善。，滬、深兩地納斯達克股票交易所的建立與投入運營，全國統一國債托管系統和中央結算公司的建立，規范了交易方式，提高了市場流動性。
1993年推出了國債一級自營商的制度，這標志著中國政府債券發行已基本邁入了真正的市場化行列。1994年又進一步擴大了國債的一級自營商隊伍，健全了對國債一級自營商的管理制度，用國際通行的方法，用國債來彌補財政赤字，此后國債發行規模急劇擴張。1996年是國債發行全部采用了招標方式，通過競爭確定發行價格，實現了發行利率的市場化，既提高了國債的發行效率，也降低了國債的發行成本，增加了市場透明度。1998年GDP的增長。同時專項國債資金對商業銀行資本金的補充，改善了銀行資產的質量，提高了在國際上的資信度，增強了市場的競爭力。
1999年的國債發行市場繼續沿著三個方向推進：一是上市國債品種有所增加；二是問世了浮動利率國債；三是擴大了中國人民銀行政策操作的基礎。2000年8月為了進一步鞏固和發展經濟回升的良好勢頭，財政部增發500億元長期建設國債，全部納入中央預算。籌集的資金基本用于在建的國債項目，帶動這批項目早日完工，發揮社會效益。連續三年積極財政政策的實施，將經濟拉回快速增長的通道，同時加強重點領域基礎設施建設，為以后的經濟高質量發展打下基礎。
2008年5月12日，汶川發生特大地震。為了開展災后重建工作，中央財政擬從當年起建立地震災后恢復重建基金。自2016年5月1日起，我國開始全面推行營改增改革試點，同步實施調整中央與地方增值稅收入劃分的過渡方案。為了確保地方既有財力不變，中央集中的收入增量1780億元通過均衡性轉移支付分配給地方，主要用于加大對中西部地區的支出力度。2020年財政發行抗疫特別國債1萬億元，通過特殊轉移支付機制直達基層，用于公共衛生等基礎設施建設和抗疫相關支出。此次利息由中央全額負擔，3000億元調入一般公共預算收入，由中央還本；但是轉移分配給地方的7000億元，由地方統籌項目投資收益等分年償還。
2024年3月6日，為系統解決強國建設、民族復興進程中一些重大項目建設的資金問題，從今年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，發行金額1萬億元。2025年，國債發行計劃主要涵蓋儲蓄國債（電子式）、超長期特別國債、中央金融機構注資特別國債及一般國債等類型。其中，儲蓄國債（電子式）第一期、第二期于4月10日至19日發行，3年期票面年利率1.93%、最大發行額250億元，5年期票面年利率2%、最大發行額250億元，均按年付息；超長期特別國債全年計劃發行1.3萬億元，分為20年期、30年期、50年期，主要集中在5月至9月發行；中央金融機構注資特別國債全年計劃發行5000億元，期限為5年期、7年期，于二季度發行；一般國債預計全年發行總量約14.9萬億元，超長期一般國債（30年期、50年期）在超長期特別國債發行期間（5-11月）暫停，關鍵期限國債（1年期-10年期）每月發行1只，貼現國債按慣例發行。
國債發行目的
政府發行國債，主要有五個目的：(1)彌補財政赤字。與向國家銀行借款或透支和增加稅收相比，發行國債對經濟健康發展所產生的副作用較小。(2)平衡季節性收支。(3)償還到期債務。(4)籌集建設資金。(5)作為宏觀調控手段調控經濟。
國債發行方式
國債的發行方式是多樣的，以是否有金融中介機構參與出售為標準分為直接發行與間接發行兩大類。直接發行一般指由財政部代表中央政府直接將國債定向攤派給特定的大型金融機構。由于是定向發行給特定主體，決定了發行規模不能太大，隨著國債市場的發展，該種發行方式已基本不存在。間接發行分為包括代銷、承購包銷、招標發行和拍賣發行四大類。
代銷方式
代銷方式指由中央政府委托代銷者代為向社會出售，充分利用代銷者的分布網點,與代銷者簽訂代銷協議，約定代銷期，代銷期限屆滿未銷出余額可全部退給中央政府，由中央政府承擔未出售的責任。
承購包銷方式
承購包銷發行方式指審批大型金融機構為承購包銷團，由其承購包銷國債,負責在市場上發售給其他機構或個人，若有未售出的余額均由承銷者包購。
公開招標
公開招標發行也稱為密封式拍賣，是一種較為市場化的發行手段，②它是指作為中央政府直接向大型金融機構招標，投資者中標認購后,沒有再向社會銷售的義務，中標者即為國債認購者，但是中標者也可以按自己意愿以自定價格向社會再行兜售，這個方式免去了中間環節，是一種較為低成本的發行方式。
拍賣
拍賣發行方式，指將國債直接投入拍賣市場，按照法律規定的拍賣方式和程序，由中央政府主持，公開向廣大社會公眾拍賣，完全由市場決定國債發行價格與利率。拍賣發行是一種高度自由化、公平化、市場化的科學發行方式，是國債發行市場高度發展的標志，美國國債的發行就主要采取這種方式。
發行品種
中國現在的國債發行品種已正式調整為儲蓄國債（憑證式）、儲蓄國債（電子式）、記賬式付息、記賬式貼現四種。
國債發行期限
中國國債的發行期限因為沒有一個均衡合理的考慮，所以期限結構極不合理，國庫券開始發行時的期限為9年，1985年調整為5年，后來又縮短為3年，其他種類的國債也大多為3～5年，通過下表可以看出，1981年至1993年，中國發行的國債全部是中期，沒有超過lO年以上的債券，也沒有一年以內的債券；1981年至1984年的中期券中，有80％的債券是超過5年的；1994年到1996年間，期限構成有半年、1年、2年、3年和5年，明顯趨于豐富。這當中半年期和1年期國庫券的發行在中國國債發行史上具有重要的意義，開創了中國短期國庫券發行的先河，同時也為國家銀行的公開市場操作創造了條件。1997年以后，債券品種更加豐富，出現了10年以上及30年的超長期債券。
國債發行的公告
國債市場發達的國家普遍的做法是定期公布國債發行計劃，包括國債的發行時間、品種、利率、頻率、規模、方式、對象等等，保證了國債發售過程的信息公開化。適時公布國債發行計劃的公告，可以使國債發行具有一定的預期性、規律性，能便于投資者理財，有計劃的購買國債。中國每年年初和每個季度初都會由財政部在其網站上提前公布國債的發行計劃，使得國債的發行更為透明，更具有規劃性，讓投資者能提前做好投資準備,如《關于公布 2012 年關鍵期限國債發行計劃和第一季度國債發行計劃的通知》、《財政部關于公布 2011 年第二季度國債發行計劃的通知》等等。
影響國債發行規模的主要因素
GDP
國內生產總值被公認為衡量國家經濟狀況的最佳指標，它不但可反映一個國家的經濟表現。更可以反映一國的國力與財富。從國際范圍看，一國的經濟發展水平越高，其圍債的發行規模一般越大。因為一國的國債規模主要由其經濟發展水平決定的，經濟發展水平越高，其應債能力越強，國債發行規模的潛力也越大。隨著中國經濟水平的提高，整個社會公共物品的需求增長以及政府職能的不斷擴大，必然要求國債規模保持相應增長。
財政赤字額
通過發行國債來彌補財政赤字是國債產生的主要動因，也是現代國家的普遍做法。政府每年發行多少公債，一般首先取決于政府當年財政政策決定的財政支出水平與當年財政收入水平的對比，支出大于收入的部分應該是當年國債的發行額。
居民儲蓄額
國債發行的重要原則之一即吸收社會閑散資金。當社會私人閑置資金(儲蓄)過多時，說明這個社會的投資需求和消費需求都不充分，社會總供給就會過剩。因此，為實現社會總供求均衡，政府通過國債來啟動這部分資金的使用是十分必要的。
國債還本付息額和國債累積余額
國債是政府發行的信用憑證，到期必須還本付息。因此，每年政府的財政支出中必須有一部分是用來支付到期國債的本息的，且這一部分具有剛性的特點。當本年財政收入余額不足以還本付息時，就只能靠發新債還舊債，并且在國內生產總值一定的條件下，國債累積余額越大，國債負擔率就越高，在國債負擔率安全的界限范圍內，可供發行的國債規模就越小。
參考資料 >
粵開宏觀：我國歷次調整預算和發行特別國債的背景、效果及啟示.百家號 金融界.2024-03-07
我國擬連續幾年發行超長期特別國債，今年發行1萬億元，專家表示“正當時”.上官新聞.2024-03-07