債務(wù)置換是指在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，債券發(fā)行人以新發(fā)行的債券置換持有人持有的存續(xù)債券的行為，是債務(wù)管理的方式之一。
債務(wù)置換也稱為債券置換，債券置換是將舊債券迅速轉(zhuǎn)換成一套新債券的過程，通常在相同時間內(nèi)進行買入和賣出。這一過程可以有效地實現(xiàn)債券的更新替代。在政府層面，債券置換可以被用作解決財政危機的方法之一，例如通過延長國債的到期支付時間。政府發(fā)行新債券來交換那些即將到期的舊國債，新債券一般擁有較長的期限和更高的收益率。
基本概念
債券置換是一種常見的債務(wù)管理方式，通常在發(fā)行人的外部融資能力較弱時使用。它與借新還舊、債券展期和現(xiàn)金要約收購等其他債務(wù)管理方式不同，債券置換的核心思想是將高成本或高風(fēng)險的存量債券替換為低成本或低風(fēng)險的債券。通過這種方式，發(fā)行人能夠減輕債務(wù)壓力并改善債務(wù)結(jié)構(gòu)。
債務(wù)置換是指在財政部對存量債務(wù)進行篩選之后，將原本由融資平臺代表政府發(fā)行的理財產(chǎn)品、銀行貸款等短期、高息債務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)檎苯影l(fā)行的長期、低成本債務(wù)。通過這種方式，政府可以從短期高息債務(wù)中解脫出來，轉(zhuǎn)而承擔(dān)長期低成本的債務(wù)。這有助于優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低政府財政壓力，提高債務(wù)的可持續(xù)性。
債務(wù)置換的原因
債券置換的原因主要有兩個：
債務(wù)置換的方式
債務(wù)置換的方式主要有兩種：
債務(wù)置換的意義
有利于規(guī)范地方政府債務(wù)管理
在債務(wù)置換后，地方政府只能通過發(fā)行債券的方式來舉債，各級政府債務(wù)將被統(tǒng)一收歸省級政府，并納入財政預(yù)算管理。這使得地方財政與融資平臺之間的關(guān)系得到解耦，從而有效規(guī)范了地方政府債務(wù)管理。
延長債務(wù)期限,緩解地方政府債務(wù)負擔(dān)、規(guī)避地方債務(wù)風(fēng)險
地方債務(wù)置換是將原本由地方政府負有償還責(zé)任的高利率、短期限的銀行貸款、信托產(chǎn)品等債務(wù)轉(zhuǎn)換為低成本、長期限的地方政府債券的過程。這一舉措不僅可以降低地方政府債務(wù)的利息成本，還能優(yōu)化地方政府的利率結(jié)構(gòu)，減輕地方政府的償債壓力。
提高金融機構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量、緩釋系統(tǒng)性金融風(fēng)險,維護地方金融穩(wěn)定
在債務(wù)置換后，金融機構(gòu)持有的資產(chǎn)從與地方政府相關(guān)的貸款和信托計劃轉(zhuǎn)換為地方債券，這樣可以提高它們的信用等級，并改善其資產(chǎn)形式。
存在的相關(guān)問題
部分存量非債券債務(wù)目前無法提前置換
根據(jù)財政部規(guī)定，2018年及以后到期的企業(yè)債券和中期票據(jù)無法提前償還，因為涉及復(fù)雜的債權(quán)人類型和銀行間市場交易商協(xié)會的不同意，同時，一些保險融資和融資租賃也無法提前償還，由于債務(wù)人和債權(quán)人的協(xié)商未達成一致。根據(jù)規(guī)定，如果債權(quán)人不同意在國務(wù)院規(guī)定期限內(nèi)進行置換，這些債務(wù)將不再計入地方政府債務(wù)，由債權(quán)人自行償還。這給剩余政府存量債務(wù)置換工作帶來了巨大壓力，但也為債務(wù)置換制度的優(yōu)勢發(fā)揮創(chuàng)造了良好條件。
部分債券資金撥付時限要求難以滿足，資金沉淀和重復(fù)支付利息情況存在
目前要求在收到上級提供的置換債券資金后的一個月內(nèi)撥付。然而，由于置換債券是按季度發(fā)行的，一個季度的時間跨度本身就超過一個月，如果債權(quán)人不同意提前償還，地方政府只能按照合同約定的到期日進行償還。同時，置換債券資金不允許用于其他目的。在這種情況下，置換債券資金可能會在國庫停留超過一個月，因為債權(quán)人不同意提前還款或融資項目未按預(yù)定時間完工等原因。這導(dǎo)致一些債券置換資金無法及時撥付，從而形成資金沉淀。在此情況下，地方財政既需要支付債券利息，又需要支付原有融資的利息。
部分置換由國庫直接支付債權(quán)人存在困難
政府拖欠工程款債務(wù)涉及到施工單位數(shù)量眾多、類型復(fù)雜，債權(quán)人既有大型建筑公司，也有個人建筑隊。每個工程可能涉及數(shù)百個債權(quán)人。然而，在債務(wù)系統(tǒng)中，債權(quán)人沒有按照個體進行分類，而是僅按照工程項目進行分類。這導(dǎo)致目前債務(wù)系統(tǒng)無法明確所有債權(quán)人的身份。即使債務(wù)人能夠提供所有債權(quán)人的詳細信息，財政部門也難以確定所提供信息的真實性和與存量債務(wù)的關(guān)聯(lián)性，因此，在這種情況下，通過國庫直接支付債權(quán)人存在困難。對于其他信托融資、融資租賃等類型的債務(wù)，大多是通過中間通道融資。債務(wù)系統(tǒng)中顯示的債權(quán)人可能并非最終債權(quán)人,因此直接支付存在一定困難。
置換債券資金使用、管理不規(guī)范情況依然存在
債務(wù)置換后，一些使用和管理上的問題對于債務(wù)置換的政策效果產(chǎn)生了一定影響。這些問題主要包括未按規(guī)定使用、套取、擠占、滯留債券置換資金等情況。一些地方未按規(guī)定將置換債券資金用于置換政府債務(wù)本金，而是用于償還其他未被認定為政府債務(wù)的債務(wù)，或用于經(jīng)常性開支和項目支出。還存在一些問題，比如將債券資金轉(zhuǎn)為非稅收入后再轉(zhuǎn)回財政部門，支付債券資金等方式來套取債券資金；上報的債券資金結(jié)余與國庫日報表資金結(jié)余不一致；新增債券支出未符合資本性支出的規(guī)定，或?qū)⑿略鰝糜诘猪斠郧澳甓裙こ炭钪С觯米宰兏驮黾觽褂庙椖?，以及使用置換債券償還貸款利息等違規(guī)情況。此外，在一些地方還存在將政府置換債券資金回補國庫墊付資金，虛列償債支出等情況。
解決對策
出臺方案、加強協(xié)調(diào)促進無法置換債務(wù)提前還款
建議財政部門按照法治化和市場化原則，針對共性問題制定制度和管理辦法，以解決剩余政府存量非債券債務(wù)中無法提前償還的情況。這可以包括激勵金融機構(gòu)同意財政部門提前還款，并協(xié)商債務(wù)人與債權(quán)人尋求提前還款方案來解決特殊情況下無法提前置換的問題。這樣可以確保政府非債券存量債務(wù)能夠按時完成置換工作，優(yōu)化地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低債務(wù)利息成本，并減少債券置換資金的沉淀。如果金融機構(gòu)仍然不同意提前還款，那么債務(wù)人依法承擔(dān)償債責(zé)任，地方政府無法強制債權(quán)人進行提前償還。
提升置換債券撥付方式和期限靈活度
建議在遵守財政資金劃撥規(guī)定的前提下，對于置換債券資金的撥付可以參考本地實際情況。原則上仍然應(yīng)直接支付給債權(quán)人。如果債權(quán)債務(wù)關(guān)系復(fù)雜或無法確定具體債權(quán)人，可以采取轉(zhuǎn)撥償還的方式，但應(yīng)附上后續(xù)的明細付款手續(xù)，以確保有明確的記錄，提高財政資金使用效率并降低資金沉淀的風(fēng)險。關(guān)于撥付時限，某些特殊情況下可以適度延長。然而，延長撥付時限的申請應(yīng)提供明確的說明和依據(jù)，以增加債券資金撥付方式和期限的靈活性，以緩解地方債務(wù)壓力。
嚴(yán)格置換債券支付、備案管理，提升債務(wù)置換政策效果
債券資金到位后，政府各級預(yù)算單位和非預(yù)算單位應(yīng)嚴(yán)格按照財政國庫管理制度的規(guī)定，通過國庫集中支付的方式及時足額撥付資金。在程序規(guī)范的前提下，盡量減少債券資金在國庫的滯留時間，盡早發(fā)揮置換債券資金的效益，避免出現(xiàn)債券資金沉淀和虛列支出等違規(guī)行為。同時，需要加強對置換債券資金使用的監(jiān)督管理，確保債券資金嚴(yán)格按照逐筆對應(yīng)的方式用于償還存量債務(wù)項目。此外，還應(yīng)完善簽署債務(wù)置換四方協(xié)議和債權(quán)解除協(xié)議，提供還款憑證，以及進行項目備案管理等多項監(jiān)管措施。定期進行對債券資金使用情況的監(jiān)督檢查，以確保債券資金的使用規(guī)范、有序。
嚴(yán)格置換債券預(yù)算和使用管理，確保置換債資金安全使用
置換債券資金應(yīng)全部納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算管理。省級財政部門應(yīng)及時調(diào)整收支預(yù)算，并經(jīng)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)和人大常委會審批。各級政府應(yīng)將政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，并致力于提高債務(wù)管理和預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)化和規(guī)范化水平。在置換債券資金的安排和使用上，必須嚴(yán)格按照國家要求，將其用于置換2014年底清理甄別認定的政府負有償還責(zé)任的債務(wù)本金，不得用于支付利息，不得用于經(jīng)常性支出和新項目，也不得用于償還非政府債務(wù)。
各國政策
中國
2023年7月24日，中國提出“制定實施一攬子化債方案”，過去3次地方債務(wù)置換浪潮中，特殊再融資債券雖不是最早上場，但在最關(guān)鍵時刻登場，直接解決了地方隱性債務(wù)置換后政府債務(wù)余額不變的問題，對我國地方政府債務(wù)管理體制改革和市場化進程產(chǎn)生了深刻推動作用。根據(jù)整體回顧，第一輪置換浪潮的置換力度最大。自“四萬億”刺激計劃以來，地方政府債務(wù)急劇攀升，特別是2014年末之前積累且用于公益性項目建設(shè)的債務(wù)余額較大。中央政府迫切需要將政府和企業(yè)的債務(wù)分割開來，因此整體思路主要是置換政府債務(wù)而非企業(yè)債務(wù)。根據(jù)華福研報統(tǒng)計口徑，2015年至2018年期間，全國各地政府共發(fā)行了12.24萬億元的置換債券，已經(jīng)完成了約86%的置換存量目標(biāo)。
2025年3月6日，財政部部長藍佛安在十四屆全國人大三次會議經(jīng)濟主題記者會上表示，會堅持在發(fā)展中化債，在化債中發(fā)展，努力取得更大的成效。一是加快落實落細債務(wù)置換政策，指導(dǎo)地方盡早發(fā)行使用。2025年2萬億元置換債券的額度，對隱性債務(wù)精準(zhǔn)置換，對置換資金全流程全鏈條監(jiān)管，做到早發(fā)力早見效。二是持續(xù)推進融資平臺改革轉(zhuǎn)型，剝離平臺政府融資功能，結(jié)合企業(yè)實際，分類推進市場化轉(zhuǎn)型，嚴(yán)防國有企事業(yè)單位穿上新馬甲。三是堅決遏制新增隱性債務(wù)，進一步完善監(jiān)測體系，遏制違法違規(guī)舉債作為財政監(jiān)管的重點，堅決防止化了舊賬，又添新賬。
希臘
在2012年2月底，希臘議會通過了一項名為“集體行動條款”的法案。根據(jù)該條款，只要超過2/3的私人債權(quán)人同意，希臘政府就可以強制進行債務(wù)置換，迫使所有私人債權(quán)人參與。在希臘國債總額2060億歐元中，有86%（約1770億歐元）是依據(jù)希臘法律發(fā)行的。因此，希臘政府有權(quán)強制參與債務(wù)置換的私人債權(quán)人進行交易。對于希臘國債的置換，希臘政府將根據(jù)英國法律發(fā)行新國債來置換舊國債，以提供更可靠的法律保障，希臘政府放棄了制定法律征收私人債權(quán)的權(quán)力，但卻依據(jù)外國法律處理自己的金融事務(wù)。這事實上是在債務(wù)危機下放棄國家主權(quán)，這本身是一個國家和民族的歷史污點。希臘政府發(fā)行的新國債由于債券持有人權(quán)益未得到充分保障而大幅下跌。這表明希臘短期面臨巨大風(fēng)險，投資者對其償債能力仍然極度擔(dān)憂。
2012年希臘債券置換前，希臘債務(wù)的36%由歐洲中央銀行、國際貨幣基金組織和歐洲金融穩(wěn)定機構(gòu)（EFSF）持有。但到2015年經(jīng)過債務(wù)重組和第二輪金援之后，希臘債務(wù)的85%將由歐元區(qū)納稅人持有。希臘的債券置換清除了私人債權(quán)，最終將大部分債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給了歐盟。如果其他歐洲國家效仿此舉，歐盟將承擔(dān)巨大的負擔(dān)。希臘的行為對未來世界規(guī)則產(chǎn)生了重大影響。一個國家的國債被外國和國際組織持有，并且將來發(fā)行國債必須遵循外國法律，而本國政府用征收威脅迫使個人“自愿”減少財產(chǎn)權(quán)益，這在西方私有制社會中是不被允許的。
參考資料 >
債務(wù)置換是什么意思？債券置換的原因有哪些？.焦點日報網(wǎng).2023-08-21
城投隨筆系列：城投債務(wù)展期 債券置換怎么看?.新浪財經(jīng).2023-08-24
詳解中國1萬億地方債務(wù)置換路線圖.華爾街見聞.2023-08-24
完善債務(wù)置換相關(guān)政策.中國金融新聞網(wǎng).2023-08-21
央行和財政部醞釀第四輪債務(wù)置換方案，超2萬億債務(wù)限額空間打開，1.5萬億特殊再融資債券或啟動.澎湃新聞.2023-08-24
藍佛安：堅決防止化了舊賬，又添新賬.今日頭條.2025-03-06
希臘債務(wù)減記陽謀：將留下歷史污點.新浪財經(jīng).2023-08-24