指1911年（宣統(tǒng)三年）11月清政府為對抗武昌起義而頒布的《憲法重大信條十九條》。武昌起義爆發(fā)，清朝貴族為保持其垂亡的封建皇朝，玩弄立憲騙局，宣布實行責任內(nèi)閣制，皇族不得為總理大臣，皇室經(jīng)費聽由國會決議，皇帝權(quán)限和皇室大典由憲法規(guī)定，但仍規(guī)定皇位世襲，不受侵犯。皇帝有權(quán)任命總理和國務大臣，海陸軍直接由皇帝統(tǒng)帥。對人民的權(quán)利只字未提。
文件
縱觀中國兩千多年的封建發(fā)展史，始終沒有擺脫“人之道（損不足而奉有余）”與“天之道（損有余而奉不足）”循環(huán)往復的規(guī)則。每隔三五百年，就要在經(jīng)濟蕭條、社會動蕩中，通過暴風驟雨式的起義和革命推翻舊王朝，建立起嶄新的新王朝。大清王朝也毫不例外，在歷經(jīng)康乾盛世的繁榮之后，內(nèi)憂外患接踵而來。1840年6月28日，在堅船利炮的幫助下，外國侵略者打開了中國封閉已久的大門。隨著外國侵略的深入，中國逐步淪為半殖民地半封建社會。
隨著國內(nèi)外壓力的日益加深，尤其是日俄戰(zhàn)爭，日本以小勝大，以立憲戰(zhàn)勝專制，這使朝野主張立憲者看到了實行憲政的無窮力量，以慈禧為主的封建統(tǒng)治集團迫于壓力和基于維護皇權(quán)的目的，于1908年9月頒布了《欽定憲法大綱》，確定以九年為期預備立憲。但實際上，《欽定憲法大綱》的發(fā)布不過是清廷為了緩和人民不滿的權(quán)宜之計，其真實宗旨是維護“君上大權(quán)”，賦予臣民的權(quán)利極為有限，它并沒有阻止清政府內(nèi)困外擾的局面，反而加劇了人們的不滿情緒。
內(nèi)政失策，外交失利，在清政府內(nèi)外交困之時，對政府早已失去耐心的人民舉起了革命的大旗，武昌起義爆發(fā)，各省紛紛響應而宣布獨立，清朝統(tǒng)治一時之間幾陷于土崩瓦解。為了“挽狂瀾于即倒”，清政府一方面試圖鎮(zhèn)壓革命，另一方面繼續(xù)其憲政騙局，把“立憲”作為其救命稻草，在3天之內(nèi)倉促制定了以英國議會制為藍本的《憲法重大信條十九條》（簡稱“十九信條”）。與《欽定憲法大綱》相比，“十九信條”作出了很大的讓步，形式上被迫縮小了皇帝的權(quán)力，相對擴大了議會和總理的權(quán)力，但仍強調(diào)皇權(quán)至上，對人民權(quán)利只字未提。
理論創(chuàng)新
國內(nèi)學者對《憲法重大信條十九條》給予了很高的評價，稱之為“清代所曾頒布的唯一憲法，且為中國歷史上的第一部憲法”①，“這是清王朝最后一部憲法性文件”，“其歷史意義不容忽視”。②從內(nèi)容上看，“十九信條”建立的是一種君主立憲政體的議會內(nèi)閣制的政權(quán)組織形式，相比《欽定憲法大綱》有關(guān)規(guī)定來看確實是一種進步。從形式上看，“十九信條”初步確立了有關(guān)憲法的制定、修改、頒布和地位的制度，從而在中國憲法史上第一次使憲法具有了形式上的根本法意義。下面通過對兩部憲法的比較，得出“十九信條”的進步與創(chuàng)新之處。
首先，“十九信條”明確記載了“皇帝的權(quán)力由憲法規(guī)定進行限制”。皇帝只有公布權(quán)，而沒有立法權(quán)、憲法的起草以及修改議決權(quán)的權(quán)力，真正的權(quán)力在國會。此外，國會還擁有財政預算案的議決權(quán)和皇室經(jīng)費的決定權(quán)。從理論上來講，以憲法限制皇權(quán)，這在兩千年的封建史上是開創(chuàng)了先河的，“中國憲政化歷程開始導入議會制君主立憲時代”③。另外，在行政方面，上議院議員“由國民于法定特別資格中公選之”，“總理大臣由國會公選，皇帝任命之；其他國務大臣由總理大臣推舉，皇帝任命之；皇族不得為總理大臣，其他國務大臣并各省行政長官”，并且規(guī)定“國際條約，非經(jīng)國會議決，不得締結(jié)”，還規(guī)定“但和宣戰(zhàn)，不在國會開會期中者，由國會追認”。并且還在第十一條規(guī)定“不得以命令代替法律”，第十四條規(guī)定“預算案所無者，不得為非常財政之處分”，通過以上條款基本上打破了“君上大權(quán)”的統(tǒng)治，使過去“朕即國家”的傳統(tǒng)消失盡。
其次，“十九信條”在形式上確立了類似英國的議會內(nèi)閣制。從第八條“總理大臣由國會公舉，皇帝任命。其他國務大臣，由總理大臣推舉，皇帝任命。皇族不得為總理大臣及其他國務大臣并各省行政長官”和第九條“總理大臣受國會之彈劾時，非解散國會即內(nèi)閣總理辭職，但一次內(nèi)閣不得為兩次國會之解散”來看，“十九信條”規(guī)定的政治體制近似于英國的議會內(nèi)閣制。該條款的規(guī)定“既是對于清末皇族內(nèi)閣的全面改變，也是清政府在立憲問題上對立憲派和部分實力派官僚妥協(xié)的重要表現(xiàn)”。④
第三，“十九信條”具有了所謂的臨時憲法的性質(zhì)。“十九信條”規(guī)定了英國模式的責任內(nèi)閣，對皇帝的權(quán)力做了較大限制，擴大了國會的權(quán)力，具有了臨時憲法的性質(zhì)。但是“十九信條”對臣民的自由平等權(quán)利只字未提，就此而言，其比起《欽定憲法大綱》來說是一個倒退。
轉(zhuǎn)變
從日本二元君主制憲法到英國議會制憲法的轉(zhuǎn)變。
眾所周知，1908年頒布的《欽定憲法大綱》是以日本憲法為藍本的，體現(xiàn)了日本式的二元君主制的憲法要求。日本憲法的主要特征是：憲法欽定，主權(quán)在君。而清政府制定的《欽定憲法大綱》很好地傳承了其精髓，甚至有過之而無不及，不但規(guī)定了君主立法、行政、軍事、外交、司法和解散議會的大權(quán)，并且“由于《欽定憲法大綱》刪除了日本憲法中限制天皇的條款，因此它所規(guī)定的君上大權(quán)，比起日本天皇的權(quán)力，更加漫無約束”。⑤“《欽定憲法大綱》所設計的君權(quán)至上憲政模式，不僅不能滿足廣大民眾對憲政的愿望，也與立憲派所追求的憲政模式大相徑庭。這就決定了立憲派一旦掌握了制定憲法的主動權(quán)，就必然會拋棄《欽定憲法大綱》所體現(xiàn)的極權(quán)主義的憲政模式，重新制定一部反映立憲派立憲思想的憲法。”⑥
資產(chǎn)階級立憲派從清朝實施新政之初就反對官僚立憲派制定的日本式的二元君主制憲法，主張英國議會制的憲法。立憲就是設定君主和人民的權(quán)力，把君主的權(quán)力限定在一定的范圍內(nèi)，要立憲首先就得制定憲法，沒有憲法，立憲就無從談起，但制定怎樣的憲法是立憲成敗的關(guān)鍵。在資產(chǎn)階級立憲派看來，世界各國，憲法制定的最好的是英國，其次是德國，日本最次。因此他們認為如果中國要制定憲法，須以英國的憲法為藍本，他們對日本的二元君主制深惡痛絕，認為它不僅不能限制君主的權(quán)力，反而是給君主專制披上了合法的外衣。而英國的議會制憲法是真正限制君權(quán)、擴張民權(quán)的法律，因此只有在中國建立起英國議會制的體制，才能從根本上達到消除革命、富國強兵的目的。
盡管資產(chǎn)階級立憲派呼吁制定以英國議會制為主體的憲法，但由于朝野官僚立憲派的鼓吹以及清政府為了保護君權(quán)的需要，清政府起初還是制定了以大日本帝國憲法為藍本的二元君主制的《欽定憲法大綱》，一經(jīng)公布，立刻遭到資產(chǎn)階級立憲派的一致反對。他們愈加覺得爭取協(xié)議立法權(quán)刻不容緩，并通過其控制下的報刊紛紛指責清政府實行二元君主制的弊端，但朝廷并未所動。其真正促使清政府改變決定、從二元君主制憲法轉(zhuǎn)而傾向設立英國議會制的事件便是武昌起義后所面臨的內(nèi)外壓力以及張紹曾等人的兵諫。武昌起義后，各省紛紛宣布獨立。當時駐守灤州的陸軍第二十鎮(zhèn)統(tǒng)制張紹曾、藍天蔚等幾位打入新建陸軍的革命黨人響應武昌首義，乘機發(fā)動兵諫，向清政府提出了類似最后通牒的《請愿意見政綱十二條折》（以下簡稱《政綱十二條》）。清政府迫于壓力，對其全盤接受，其中就有關(guān)于制定憲法“應以英國之君主憲章為準”的條款。后來根據(jù)《政綱十二條》制定了以英國議會制為藍本的憲法——《憲法重大信條十九條》。而張紹曾等人所提出的制定憲法“應以英國之君主憲章為準”，“就當時的社會情勢所言，也就是要削弱皇帝的權(quán)力，采取英國似的以限制皇權(quán)為目的的憲法性法律，其核心就是‘君主立憲制’憲法思想”。⑦
因此，相比《欽定憲法大綱》，“十九信條”已經(jīng)從當初模仿大日本帝國憲法中走了出來，開始逐漸邁向以英國議會制為主體的立憲，但我們不得不說的是，“十九信條”只是接近了英國的君主立憲，而不是完全的君主立憲，不是完全的“虛君共和”。之所以這么說是因為，從立法精神上，“十九信條”確實帶有英國君主立憲的特征：一方面其主張限制君權(quán)，君主受議會制約，另一方面又擴大議會的權(quán)力，使議會擁有立法權(quán)、立法修改權(quán)以及財政權(quán)等一系列大權(quán)。但在一些重要的問題上，“十九信條”又顯得比較模糊，不同于真正的英國君主立憲。比如在皇帝的統(tǒng)帥軍隊權(quán)和緊急命令權(quán)問題上如果不能很好地解決的話，皇帝的權(quán)力還可以在其職權(quán)范圍內(nèi)任意行使，并不能真正限制君權(quán)。
“十九信條”在憲政選擇上已經(jīng)接近了英國的君主立憲，極大地限制了君主的權(quán)力，并且對中國傳統(tǒng)的憲政觀念產(chǎn)生了深遠的影響，但是，由于君主的權(quán)力沒有完全的“虛化”，所以還不是真正的英國式的君主立憲，但“我們可以肯定地說‘十九信條’意味著當時中國的立憲主義已經(jīng)擺脫日本模式的牽引，而轉(zhuǎn)向擁入英國模式的懷抱”。⑧
內(nèi)容
具體內(nèi)容如下：
第一條 大清帝國皇統(tǒng)萬世不易。
第二條 皇帝神圣不可侵犯。
第三條 皇帝之權(quán)，以憲法所規(guī)定者為限。
第四條 皇帝繼承順序，于憲法規(guī)定之。
第五條 憲法由資政院起草議決，由皇帝頒布之。
第六條 憲法改正提案權(quán)屬于國會（議會）。
第七條 上院議員，由國民于有法定特別資格者公選之。
第八條 總理大臣由國會（議會）公舉，皇帝任命；其他國務大臣由總理大臣推舉，皇帝任命，皇族不得為總理大臣及其他國務大臣并各省行政長官。
第九條 總理大臣受國會（議會）彈劾時，非國會（議會）解散，即內(nèi)閣總理辭職，但一次內(nèi)閣不得為兩次國會（議會）之解散。
第十條 陸海軍直接皇帝統(tǒng)率，但對內(nèi)使用時，應依國會（議會）議決之特別條件，此外不得調(diào)遣。
第十一條 不得以命令代法律，除緊急命令，應特定條件外，以執(zhí)行法律及法律所委任者為限。
第十二條 國際條約，非經(jīng)國會（議會）議決，不得締結(jié)。但媾和宣戰(zhàn)，不在國會（議會）開會期中者，由國會（議會）追認。
第十三條 官制官規(guī)，以法律定之。
第十四條 本年度預算，未經(jīng)國會（議會）議決者，不得照前年度預算開支。又預算案內(nèi)，不得有既定之歲出，預算案外，不得為非常財政之處分。
第十五條 皇室經(jīng)費之制定及增減，由國會（議會）議決。
第十六條 皇室大典不得與憲法相抵觸。
第十七條 國務裁判機關(guān)，由兩院組織之。
第十八條 國會（議會）議決事項，由皇帝頒布之。
第十九條 第八條至第十六各條，國會（議會）未開以前，資政院適用之。
參考資料 >