存量土地（land stock），房地產業基本術語，指因規劃調整、產業結構轉型等，具有再開發利用價值的建設用地，這一概念是中國土地管理制度下特有的概念，在其他國家并沒有與之相類似的概念。存量土地在狹義分類上主要包括閑置土地、空閑土地和批而未供土地三種類型，廣義上也泛指城市中大量存在的現狀建成區。
20世紀90年代初“存量”等概念被引入土地領域，1994年第四屆中國土地學會第四次會員代表大會學術年會正式提出了“存量土地”的盤活問題，2009年，深圳市、廣州率先全面開展存量土地再開發政策創新。2016年，國務院《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》堅定和明確了存量土地再開發的方向。
深入研究和挖掘現有存量土地的利用潛力，可以節約用地，有效地減少城市發展過程中對耕地的占用，對于實現下個世紀中國社會經濟可持續發展的戰略目標具有重大的戰略意義。
概念解釋
中華人民共和國住房和城鄉建設部《房地產業基本術語標準》中對于“存量土地”一詞的規范解釋為：因規劃調整、產業結構轉型等，具有再開發利用價值的建設用地。
從廣義上講，存量土地是泛指城鄉建設已占有或使用的土地。狹義上講，是指現有城鄉建設用地范圍內的閑置未利用土地和利用不充分、不合理、產出低的土地，即具有開發利用潛力的現有城鄉建設用地。
簡史
20世紀90年代初“存量”等概念被引入土地領域，中國土地學界隨之展開對于“存量土地”相關理論的研究和探討。1994年，第四屆中國土地學會第四次會員代表大會學術年會正式提出了“存量土地”的盤活問題，而且進行了探索性研究，研究重點在于如何正確賦予存量土地以經濟價值，并引導存量土地流轉。
2004年12月中華人民共和國國土資源部發布的《關于開展全國城鎮存量建設用地情況專項調查工作的緊急通知》(國土資電發［2004］78號) 中，第一次明確提出“城鎮存量建設用地”的概念。將中國的城鎮存量建設用地分為閑置土地、空閑土地和批而未供土地三類。
2009年，深圳市、廣州出臺《深圳市城市更新辦法》《廣州市三舊改造工作意見》，率先全面開展存量土地再開發政策創新，將存量土地再開發作為推動土地集約利用、提升城市功能、實現城市可持續發展的重要舉措；2013年，中華人民共和國國土資源部在總結提升深圳、廣州試點經驗基礎上，制定發布《城鎮低效用地再開發試點指導意見》，進一步在上海、江蘇等全國10個省市開展存量土地再開發試點。各試點地區結合實際情況相繼出臺了實施辦法，展開了系列創新 ; 2016年，國務院《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》明確低效用地再開發是新型城鎮化建設的重要舉措，要求建立城鎮低效用地再開發激勵機制，堅定和明確了存量土地再開發的方向。
2024年5月17日，在國務院政策例行吹風會上，自然資源部相關負責人表示，準備出臺妥善處置閑置土地、盤活存量土地的政策措施，支持地方政府從實際出發，酌情以收回、收購等方式妥善處置已經出讓的閑置存量住宅用地，幫助企業解困。
主要分類
狹義存量土地
根據中華人民共和國國土資源部出臺的相關文件界定，存量土地主要包括閑置土地、空閑土地和批而未供土地三種類型，即稱為“狹義存量土地”，其特征是現狀土地利用效率低下，土地本身的使用價值和產出價值未被充分體現。
廣義存量土地
除“狹義存量土地”以外，城市中大量存在的現狀建成區，如商業區、居住區、棚戶區、城 中村、工業區等均屬于存量建設用地范疇，被稱為“廣義存量土地”。與前者相比，“廣義存量土地”的價值不僅體現在其土地本身的使用價值和產出價值，也包含地上附著物的使用價值和產出價值。
形成原因
歷史遺留型的閑置土地
由于城市規劃法制意識的淡薄和規劃實施行為的隨意性，使城市規劃難以實施，造成規劃與實際占用脫節，土地使用不合理，亂占濫用，影響后期城市規劃發展，用地缺少必要監督機制，歷史上單位和個人用地少批多占，占而未用，造成部分土地的閑置。
市場調整型的土地閑置
隨著經濟體制的調整，原計劃經濟下的許多企業生產陷入停產與半停產狀態，企業場地閑置荒蕪。另一部分是新建企業，受物價上漲，投資辦廠計劃不周等影響，因資金不足，只好將一些基建項目壓下來，導致部分土地閑置。
開發區建設和房地產開發計劃不周帶來的土地閑置
由于開發區內部分項目未能按計劃實施或部分雖已實施，但由于種種原因工程進展緩慢，原征用的大量土地不能得以利用，造成一定數量土地的低效利用和閑置。更有甚者，部分房地產企業為了謀取暴利，在資金、技術、設備不足的條件下，盲目多處改建開發，造成資金不足，又遇房地產業的不景氣，致使無力全面開發，形成了市區部分黃金地段土地閑置。
劃撥土地造成存量土地閑置
由于部分企事業單位擁有大量行政劃撥取得的土地，在新的市場經濟條件下，利用這些無償得來的土地，進行不公開的或地下的土地市場交易，如聯營聯建、以地易貨、土地投資、以地抵債等多種形式換取收益，造成國家土地收益流失，土地利用效率不高，嚴重破壞了經濟秩序，危害著土地使用制度改革，使急需城市內部土地發展的企事業單位不得不去占用城區周邊的耕地以圖發展，形成了在市區內存量土地閑置的同時，又占用了大量城市周邊珍貴的耕地資源。
再開發難點
政策框架不統一
城市存量土地再開發還沒有形成一個系統的、有清晰目標的政策框架。在當前理論研究與實踐探索中，存量土地再開發主要以"低效用地再開發”“城市更新"的形式出現。國土部門及土地管理學者習慣從"低效用地再開發"角度出發，其政策對象是城鎮中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設用地，其政策目標是提升單位土地的利用強度和產出水平，促進土地節約集約利用；規劃部門及建筑、規劃學者則從”城市更新"視角展開探索，其政策對象是城市中衰敗的區域，政策目標是多元的綜合體，是人居環境及社會網絡結構的更新和延續。當前存量土地再開發概念體系、工作目標、政策理念不一致的狀態一定程度上導致有關研究和探案處于混亂狀態不利于存量土地再開發制度的科學構建與長期發展。
路徑邊界不清晰
存量土地自行開發實際上將地塊上新設定的土地使用權協議出讓給原使用權人。土地收儲與自行開發的路徑邊界，某種意義上就是土地公開出讓與協議出讓的邊界。存量土地自行開發實際上已經突破了原來經營性用地必須公開出讓的政策邊界，但新的政策邊界尚未合理劃定部分城市將自行開發限定在較小范圍內，不允許大規模的改擴建、以及再開發為商品住宅，因此導致存量土地自行開發動力不足；部分城市在探索中政策尺度放得很大，各類土地均可以采用自行開發的方式推進，出于逐利性的考慮，原土地使用權人大部分采用自行開發或者尋找社會企業合作開發的路徑，回避對抗土地收儲，造成無地可儲，對土地市場秩序和公平造成巨大沖擊，科學合理劃定土地儲備、自行開發的適用邊界成為有效推進存量土地再開發的關鍵。
收益分配不科學
一是為調動原使用權人自行開發存量土地再開發積極性，各地在土地出讓金測算與收取上均體現了增值收益共享的思路，但具體原則和做法林林總總，缺乏法理支撐與邏輯基礎，最終的收益分配更多是政府結合征收拆遷難度、土地財政依賴程度，與土地原使用權人博弈的結果。二是自行開發與土地收儲之間補償標準差異過大即使是同一區域類似地塊，對土地原使用權人而言，采用土地收儲方式獲得的補償遠遠低于自行開發。三是經營性開發與公益性開發土地收益差異過大，經營性用地增值中相當部分來源于周邊公益開發配套，但對于土地被征收作為公益配套用地的原使用權人而言，無法參與區域土地增值收益分享。總體來說，對原土地使用權人而言當前存量土地再開發收益呈現自行開發、土地收儲、土地征收依次梯度下降的格局，雖然收益分配向自行開發傾斜確可以提升部分存量土地再開發效率，但對在土地收儲和土地征收中配合存量土地再開發的原土地使用權人不公平，這勢必對存量土地再開發的可持續性與長期效率產生負面影響。
政策工具體系不健全
存量土地再開發是一項系統工程，國際經驗顯示，單一政策工具推動存量土地再開發的效果并不理想，必須構建不同類型且內容豐富的政策工具箱。從中國國情來看，存量土地再開發政策工具主要為土地征收、土地收儲等強制型工具，正在創新自行開發、土地增值收益分享等激勵型工具，但是法律法規支撐、產權交易市場建設、管理調控體系、公共參與和協商機制等基礎型、引導型工具創建上仍非常不足。
研究意義
中國城市土地集約利用具有一定的潛力，深入研究和挖掘現有存量土地的利用潛力，可以節約用地，有效地減少城市發展過程 中對耕地的占用，對于實現下個世紀中國社會經濟可持續發展的戰略目標具有重大的戰略意義。
參考資料 >
政策問答┃什么是存量土地？什么是“標準地”？什么是閑置土地？┅┅你都知道嗎？. 沂水縣人民政府辦公室 .2024-03-23
自然資源部:準備出臺妥善處置閑置土地的政策措施.中華人民共和國自然資源部.2024-05-19