鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是縣或鄉(xiāng)設立的一種衛(wèi)生行政兼醫(yī)療預防工作的綜合性機構，其任務是負責所在地區(qū)內醫(yī)療衛(wèi)生工作，組織領導群眾衛(wèi)生運動，培訓衛(wèi)生技術人員并對基層衛(wèi)生呼和浩特京康中醫(yī)院進行業(yè)務指導和會診工作。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是農村三級醫(yī)療網點的重要環(huán)節(jié)，擔負著醫(yī)療防疫，保健的重要任務，是直接解決農村看病難看病貴的重要一關。截至2021年末，全國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院3.5萬個。
概括介紹
中華人民共和國成立后，經過五十多年的發(fā)展，中國農村逐漸形成了按行政村建村診所、行政鄉(xiāng)鎮(zhèn)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和行政縣建立縣醫(yī)院的“三級預防保健網絡”。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的功能定位，使得衛(wèi)生院在農村“三級預防保健網”中居于中樞地位，與縣級衛(wèi)生機構和村衛(wèi)生所上聯(lián)下接、密切配合，組成有效的農村“三級預防保健網”，并與合作醫(yī)療、赤腳醫(yī)生被世界衛(wèi)生組織并稱為中國農村醫(yī)療衛(wèi)生服務的“三大法寶”；其經驗為世界衛(wèi)生組織1978年《阿拉木圖宣言》“實現2000年人人享有衛(wèi)生保健”的戰(zhàn)略措施提供了有益的啟示和影響。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院作為農村“三級預防保健網絡”的中樞，自產生以來，其職責擔負的是數十億農民的預防保健、基本醫(yī)療服務和鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生管理。衛(wèi)生院在控制傳染病、提高農民衛(wèi)生服務質量、保障農民健康等方面發(fā)揮了重要作用。
機構背景
鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院主要靠縣級財政與農村集體經濟聯(lián)合支撐。20世紀80年代后中國進入轉型時期，特別是1992年衛(wèi)生院“三權”(人事權、財權、管理權)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于集體經濟支撐的缺失、傳統(tǒng)合作醫(yī)療的式微、鄉(xiāng)級財政困難與投入的不足，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院出現“三三制”局面。
隨著市場經濟體制改革的推進和示范效應，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為了自救，也融入改革的洪流中，全國有許多衛(wèi)生院都采取了承包、租賃或股份合作等“企業(yè)改革”的經營模式，在改革的進程中，
鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的基本功能遭到了不同程度的削弱、倒退和異化：預防保健功能削弱、基本醫(yī)療服務追求市場效益、基本放棄對村衛(wèi)生室(所)的管理職能；這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院幾乎變成單純提供醫(yī)療服務的競爭性機構，作為為農村社區(qū)居民提供綜合的預防保健和基本醫(yī)療服務的公益性事業(yè)單位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，已被異化為營利性醫(yī)療機構。
這樣的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院”自然是以營利為目的，走上了依靠市場、大力發(fā)展醫(yī)療服務的道路，與同樣失去任何財政補償渠道、基本為私人舉辦的村級衛(wèi)生所，都成了站在同一起跑線上的競爭者。
這樣，農村“三級預防保健網”在“網底”和“中樞”的割裂、分散中倒退了。從而成為農民預防保健滑坡、“看病難、看病貴”的一個重要背景。
系統(tǒng)剖析
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的政策與衛(wèi)生院的體制沿革?？疾炝酥袊l(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院體制的沿革與政策的演變，明確了現行鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的政策規(guī)定。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院體制改革中政策與法律的關系。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的政策所形成的“軟法”運行現狀進行了分析，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革中政策與法律的全方位調整設計了制度框架。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革與政府責任定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的功能是認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的起點問題，在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院功能的歷史回顧與現實對比基礎上，深刻論述了政府主導鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的客觀必然性，進而對政府舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的管理機制做了戰(zhàn)略構想。
四、法律視野下的衛(wèi)生院法人機制重構。我們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的法律性質定位為公益性、非營利性的財團法人，以此為基點，對衛(wèi)生院作為獨立法人的內、外部治理機構進行了法律理論分析和構建。
五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的法律適用。對衛(wèi)生院相關的基本法律關系及其改制中的調整進行了分析，簡述了衛(wèi)生院資源重組或改制、衛(wèi)生院上收縣級衛(wèi)生行政部門管理所適用的政策、法規(guī)，設計了衛(wèi)生院改制的法律適用與操作程序。
六、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革政策再完善的論證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院屬于“政事合一”單位，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所提供的預防保健、基本醫(yī)療服務與受委托進行衛(wèi)生行政管理的三大功能的經濟學分析的基礎上，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院“醫(yī)防一體”改革的矛盾與癥結分析，從政府購買預防保健模式的構建和宏觀調控角度，對現行衛(wèi)生院改革的政策與法規(guī)提出了完善建議。
七、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革與新型農村合作醫(yī)療。通過對衛(wèi)生院在傳統(tǒng)合作醫(yī)療和新型農村合作醫(yī)療制度中的定位進行分析，試圖對試點中的新型農村合作醫(yī)療的法律性質予以探討和定位；并對農民在新型農村合作醫(yī)療制度中監(jiān)管參與權、醫(yī)患雙方法律關系性質、新型農村合作醫(yī)療管理機構的法律規(guī)制等進行創(chuàng)新研究。
存在問題
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎設施建設和裝備水平還不容樂觀。雖然大力開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院項目建設，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的基礎設施、院容院貌有了較大變化，但由于長期投入不足，大部分衛(wèi)生院自我發(fā)展能力有限，本身沒有能力進行設備更新和房屋改造，僅僅依靠項目資金，蓋了房子，買不起設備，有的縣（市）區(qū)級配套資金還沒有到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院還有危房，大部分衛(wèi)生院仍然缺乏設備，徹底改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院面貌和設備落后狀況的任務還十分艱巨。
2.夾縫中生存：技術設備不如上級---縣級以上醫(yī)院，靈活性不如村衛(wèi)生所，比如價格、賒欠、熟悉度等。
3.機制不活，管理不善。一些衛(wèi)生院仍然沿襲計劃經濟時期的用人機制和分配方式，職工的積極性和主觀能動性得不到充分發(fā)揮。一些縣級衛(wèi)生行政部門疏于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院經營管理的指導，在一定程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的建設和發(fā)展。人員過剩，真正有能力的又太缺了。
4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人員、業(yè)務、經費等上劃管理不徹底和財政補助政策、解決離退休人員經費等方面的措施不夠得力，積極性還不高。有的縣（市）區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的農村醫(yī)療衛(wèi)生預算不但沒有增加反而有了下降，屬于財政確保的疾病控制、衛(wèi)生監(jiān)督、婦幼保健和健康教育等社會公共衛(wèi)生經費仍然嚴重不足。財政投入，各地標準不一，這里是一分錢撥款都沒有的，說是上劃到縣管，還不如原來鄉(xiāng)管呢，弄來弄去，可以說衛(wèi)生院是沒有人管的單位。
5.工資及福利待遇少，一些正規(guī)院校畢業(yè)的還要應付各種考試、表格、繼續(xù)教育等。
6.非處方藥在藥店隨便賣，未取得醫(yī)師資格卻可以開處方。行政管理不知道現在有多少衛(wèi)生院的院長是選出來的，大部分是衛(wèi)生局任命的。
7.鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院定位于“賺錢自養(yǎng)”的一所醫(yī)療機構，而不是承擔農村初級衛(wèi)生保健，疾病控制和衛(wèi)生監(jiān)督以及對村衛(wèi)生室和鄉(xiāng)村醫(yī)生管理職能的農村公共衛(wèi)生機構。同時，有的職能部門總是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設確定在“提高醫(yī)療服務能力和水平上”，提出了不切實際的發(fā)展目標和要求，而喪失了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院應有的公共衛(wèi)生職能。這種方向的錯失，帶來了錯誤的信息，即“鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是賺錢的，之所以搞不好，是因為缺少賺錢的能力”，從而進一步加大了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院公共衛(wèi)生職能的忽視，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院擺脫困境的難度。
機制改革
鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的改革工作涉及到的利益群體非常廣泛，而且又集中在農村的特定范圍內，隨著市場經濟的深化，農村原有集體經濟模式的解體，財政體制的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并政策的實施，農民的醫(yī)療問題、預防保健問題等等，諸多重要復雜的社會問題均需要以衛(wèi)生院的改革作為切入口予以解決。
這種“轉型”時期的大背景，無疑增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的難度。筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的改革，實質上是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院傳統(tǒng)體制的改革。
體制是由政策與法規(guī)組成的一個系統(tǒng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院無法自主選擇。衛(wèi)生院的改革同樣是對社會資源、經濟利益的重新分配，必然要影響到既有的利益群體；
同時，由于各種錯綜復雜的背景、瞬息萬變的情勢，衛(wèi)生院改革的效果也是不確定的。
在這種情況下，于風險、囿于利益損失，許多地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的改革采取了觀望、拖延的態(tài)度，一些地方衛(wèi)生院的改革被停滯在美好的方案中無法實施。因而，如何推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的順利進行。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的改革，是農村衛(wèi)生服務體系改革的重中之重，是建設社會主義新農村的基本內容之一。要求各級政府增加投入，加強以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為重點的農村衛(wèi)生基礎設施建設；因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院已是國家新的農村衛(wèi)生政策惠及農民的重要載體。
可以說，當下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革事關農村衛(wèi)生改革的全局。改革總是多維的，需社會學家、政治學家、經濟學家、法學家聯(lián)手解決問題。
改革方向
每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少保留一所公立衛(wèi)生院，就要求各級政府重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設。這種重視是體現在方方面面的，既要對衛(wèi)生院領導班子進行考核，也要千方百計提高醫(yī)生素質；既有制度方面的建設，同時也要加強思想政治工作、健全醫(yī)療服務體系；既要從政治上關心，同時也要從財力方面加大投入等等。
其實，保留至少一所公立衛(wèi)生院，就是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院辦成農民自己的衛(wèi)生院，讓農民有病能放心進入衛(wèi)生院療治，讓衛(wèi)生院成為農民“病有所醫(yī)”的場所。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革向縱深發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院也自然而言進入改革范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院如何改革，成了眾目所注。
圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的改革，不少地方熱衷于參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)小企改制辦法，擺出“放開”的姿態(tài)。如何進行“拯救”也就是要實行“資產轉移”，由全民所有變成民營。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的“民營化”就將衛(wèi)生院賣給私人。從經濟角度而言，這種“一賣了之”符合經濟規(guī)律，也比較省事。這種省事顯然只從轉制工作角度而言，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的改革不能只看到經濟利益，不能只圖省事，更重要的是要看到轉制后的衛(wèi)生院能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民群眾提供方便的醫(yī)療服務。
假若后一條不能保障，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的改制不能說是成功。人們看到，在所謂已“改制”的某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，盡管比過去講求經濟核算，但在為農民提供方便醫(yī)療服務方面卻是十分欠缺的。
有的隨意漲價，有的管理混亂，農民意見頗多。國務院重申每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)要保留一所公立衛(wèi)生院，就是要求人們在改制中不能偏離為農民服務的方向。
每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要保留至少一所公立衛(wèi)生院的決策是深得人心的。由此聯(lián)想到其他。其實，改制改革并不等于拍賣；改制并非等于私有制。一些經營好的衛(wèi)生院、公園旅游場所、水廠等公益項目，通過吸納技術，加強制度建設等方面去提高檔次，也是“搞活”路一條，不必都走拍賣轉讓那“華山路”。做到了這一點，關鍵是當地決策層心中對改革有個明晰的觀念，堅持“以人為本”，堅持“情為民所系”，堅持實事求是原則。
發(fā)展建議
（一）逐步配強配齊衛(wèi)生技術人員，保證老百姓“中病不出鎮(zhèn)”。每年通過向社會上招考具有執(zhí)業(yè)資格的衛(wèi)生技術人員。建立健全人才吸引機制。實行優(yōu)惠政策，吸引大學本科以上畢業(yè)生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作。創(chuàng)造良好條件，使高學歷醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)人才“下得去，留得住，用得上”。
（二）逐步加大財政投入力度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院從自食其力以藥養(yǎng)醫(yī)轉到政府養(yǎng)醫(yī)。貫徹落實黨的衛(wèi)生工作方針，貫徹落實黨的十七大精神“要堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質”，“堅持以農村為重點”，“強化政府責任和投入”；落實省委[2007]9號文精神，“從2007年起，對全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院按財政全額撥款的公益性醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位進行改革與建設?！薄敖洕?a href="/hebeideji/1513478528572366404.html">欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院事業(yè)費主要由縣（市、區(qū)）級財政負責，省和市級財政給予支持。”逐步改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院業(yè)務用房，逐步購置、更新設備設施。
（三）逐步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理體制改革。根據區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，按功能將鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院明確劃分為中心衛(wèi)生院和一般衛(wèi)生院。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院編制管理。按照精簡、高效的原則，根據服務人口、工作項目等因素，合理核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院編制，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院科室設置和崗位設置。嚴格準入條件，禁止非衛(wèi)生技術人員進入衛(wèi)生技術崗位。對不符合執(zhí)業(yè)資格人員，要逐步分流、清退。
（四）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院特色產品的定制及市場化運營。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院可以區(qū)隔縣級醫(yī)院，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)患者推出特色產品套餐，如針灸、中醫(yī)、癌細胞檢測等，大大增強基層患者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的依賴程度；至于市場化運營，可以先完善自身，比如引進庫貝爾檢驗科iOSS項目，讓檢驗科標準化、信息化，并由廠家提供一站式服務，借助外力實施市場化運營與推廣，實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院檢驗科盈利機制。
政策扶持
今后，黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院凡應用中藥飲片或針灸、推拿、按摩、拔罐等中醫(yī)非藥物療法的，將由政府給予補償。這是記者近日從省衛(wèi)生廳了解到的。
近日，省政府制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革試點方案，要求全省基層醫(yī)療衛(wèi)生單位逐步擴大服務面，實行基本藥物零差率銷售，推廣簡便驗廉的中醫(yī)藥適宜技術和方法，讓廣大農民群眾都能享受到基本公衛(wèi)服務和醫(yī)療服務均等化所帶來的好處及實惠。其中，使用中藥飲片可按已用飲片金額的20%—30%給予補償，采用非藥物療法可按服務人次補償，每治療一次則按患者就醫(yī)費用的20%—30%給予補償。
方案指出，由政府舉辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系的重要組成部分。作為公益單位，原則上每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只設置一所政府主辦的衛(wèi)生院（按功能可分為中心衛(wèi)生院和一般衛(wèi)生院）醫(yī)學|教育網搜集整理，由所在縣（市、區(qū)）衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一管理，不得采取拍賣、租賃、承包、分散經營等有損公益性質和國有資產流失的經營方式。
方案要求，至明年年底前，全省包括所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在內的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構必須初步建起國家基本藥物制度，執(zhí)行藥品集中采購和統(tǒng)一配送政策，全面實施藥品零差率銷售。此外，在新農合醫(yī)療制度中，將符合條件的中醫(yī)診療項目、中藥品種和醫(yī)療機構中藥制劑納入報銷范圍，提高中醫(yī)藥項目的報銷比例，降低中醫(yī)藥項目的報銷起付線。
統(tǒng)計數據
2021年7月，規(guī)劃發(fā)展與信息化司發(fā)布《2020年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，在基層醫(yī)療衛(wèi)生機構中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院有35762個。
截至2021年末，全國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院3.5萬個。
參考資料 >
中華人民共和國2021年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報.國家統(tǒng)計局.2022-11-16
鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院應用中醫(yī)適宜技術可獲補償.www.med66.com.2019-07-24