政府失靈，是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的需求在現(xiàn)代化議制民主政治中得不到很好的滿足，公共部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，致使公共支出規(guī)模過(guò)大或者效率降低，政府的活動(dòng)或干預(yù)措施缺乏效率，或者說(shuō)政府做出了降低經(jīng)濟(jì)效率的決策或不能實(shí)施改善經(jīng)濟(jì)效率的決策。
產(chǎn)生背景
亞當(dāng)·斯密《國(guó)富論》中論述了追求自利益的個(gè)人被“看不見(jiàn)的手”引導(dǎo)著，不自覺(jué)地增進(jìn)了整個(gè)社會(huì)的福利，個(gè)人利益和社會(huì)利益是一致的，市場(chǎng)在“無(wú)形的手”的調(diào)節(jié)下運(yùn)行順暢，政府做好“守夜人”的工作就足夠了。隨后幾乎所有的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家都力圖使他的理論精確化、規(guī)范化。但從西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史來(lái)看，僅靠市場(chǎng)的力量無(wú)法解決公共物品、外部性、壟斷和信息不對(duì)稱等問(wèn)題，周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)福利損失表明市場(chǎng)失靈了。1929～1933年世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)了，凱恩斯主義應(yīng)運(yùn)而生。二戰(zhàn)后西方國(guó)家廣泛采取凱恩斯主義干預(yù)政策的確在一定程度上糾正了市場(chǎng)失靈，國(guó)家干預(yù)政策從此成了西方國(guó)家重要經(jīng)濟(jì)政策，用來(lái)克服市場(chǎng)失靈，恢復(fù)市場(chǎng)的功能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，即由于“市場(chǎng)失靈”的存在，才有政府干預(yù)調(diào)節(jié)的必要性。
但是，政府也不是萬(wàn)能的。在力圖彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的過(guò)程中，政府干預(yù)行為本身局限性導(dǎo)致另一種非市場(chǎng)失靈——政府失靈，即政府采取的立法司法、行政管理及經(jīng)濟(jì)等各種手段，在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)各種事與愿違的問(wèn)題和結(jié)果，如干預(yù)不足或干預(yù)過(guò)度等，并最終不可避免地導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)福利的損失。戰(zhàn)后凱恩斯主義政府干預(yù)政策在西方盛行二十余年，帶來(lái)了政府規(guī)模膨脹過(guò)度、巨額財(cái)政赤字、尋租、交易成本增大、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率低下等問(wèn)題。上世紀(jì)70年代西方國(guó)家的滯脹是政府失靈的典型現(xiàn)象。在這一背景下，西方學(xué)者在分析政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題時(shí)，改變了重視市場(chǎng)失靈而忽視政府失靈的局面。
概念解釋
政府失靈又稱政府失敗或政府缺陷，為英文Goverment failure一詞的中文譯文。另外英文中還有Nonmarket Failure一詞，中文譯為非市場(chǎng)失靈或非市場(chǎng)失敗或非市場(chǎng)缺陷，在有關(guān)政府失靈理論中幾乎是與前者等同的概念。中國(guó)國(guó)內(nèi)的學(xué)者一般認(rèn)為是薩繆爾遜提出的。對(duì)于后一個(gè)概念，一般認(rèn)為是由政策學(xué)者查爾斯·沃爾夫提出的。
政府失靈的提出是有一個(gè)發(fā)展過(guò)程的。一般認(rèn)為，政府失靈是政府在克服市場(chǎng)失靈或是市場(chǎng)缺陷的過(guò)程中所產(chǎn)生的。現(xiàn)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種混合經(jīng)濟(jì)，用查爾斯·沃爾夫的話說(shuō)“不是純粹在市場(chǎng)與政府之間的選擇，而是經(jīng)常在兩者的不同結(jié)合間的選擇，以及資源配置的各種方式的不同程度上選擇”，或者用韋默和維寧的話說(shuō)“每個(gè)社會(huì)都通過(guò)個(gè)人選擇與集體選擇的某種組合來(lái)生產(chǎn)和分配物品”。也就是說(shuō)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，政府總是要發(fā)揮其作用。
丁煌認(rèn)為“所謂`政府的失敗'，是指國(guó)家或政府的活動(dòng)并不總像應(yīng)該的那樣‘有效’，或像理論上所說(shuō)的能夠做到的那樣‘有效’”，而唐興霖也認(rèn)為“政府失敗是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，致使公共支出成本規(guī)模過(guò)大或者效率降低，預(yù)算上出現(xiàn)偏差，政府活動(dòng)并不總像應(yīng)該的那樣或像理論上所說(shuō)能夠做到的那樣`有效'”。胡宇則認(rèn)為“政府失靈是產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)概念，是指政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)措施在許多方面不理想，政府發(fā)揮不了預(yù)定的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用”。
表現(xiàn)形式
概括地講，“政府失靈”包括以下幾種情況：
（1）由于行為能力和其他客觀因素制約，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)；
（2）政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，但效率低下，或者說(shuō)成本昂貴，導(dǎo)致資源并未得到充分有效地利用；
（3）政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，也有較高的效率，但都帶來(lái)不利的事先未曾預(yù)料到的副作用；
（4）某些外部性問(wèn)題或國(guó)際性經(jīng)濟(jì)貿(mào)易問(wèn)題，一國(guó)政府無(wú)能為力加以解決，如核利用中的污染問(wèn)題，國(guó)際貿(mào)易糾紛問(wèn)題等。
原因分析
人類的行為受到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等諸多因素影響，如果僅局限在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)對(duì)政府失靈進(jìn)行思考，很難得出正確的結(jié)論和解決辦法。公共政策牽涉面廣、制約因素多，政府在制定、實(shí)施公共政策過(guò)程中可能偏離公眾目標(biāo)，造成政府失靈。
政治
（一）公共決策過(guò)程中的缺陷導(dǎo)致公共政策的低效甚至偏離公共目標(biāo)
第一，民眾與政府的委托代理中存在道德風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)代民族國(guó)家憲法一般都規(guī)定一切權(quán)力屬于人民，并規(guī)定人民行使權(quán)力的方式和途徑，并按照一定的程序?qū)?quán)力授予政府，所以政府只是全體社會(huì)成員——人民的代理者。國(guó)家是全體人民的組織，政府只是立憲意義上的代理人，立憲性制度賦予政府機(jī)構(gòu)決策權(quán)——組織中最重要的權(quán)能。在現(xiàn)實(shí)政治體制中，民眾直接選舉或間接選舉議員或政府首長(zhǎng)，通過(guò)議會(huì)或政府首長(zhǎng)向具體的行政機(jī)構(gòu)授權(quán)，是民眾授權(quán)模式。不論直接民主制，還是代議制政府，民眾與政府之間是一種委托與代理的關(guān)系。凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)中隱含著政府是“道德人”假設(shè)，即政府永遠(yuǎn)是大公無(wú)私的，市場(chǎng)失靈時(shí)，政府代表公眾利益恢復(fù)市場(chǎng)功能，使社會(huì)福利最大化。“政治人和經(jīng)濟(jì)人能夠是同一人嗎？在公共選擇領(lǐng)域中，假設(shè)他們就是同一人”。
但是實(shí)際上假定政治家和官員是毫無(wú)私利的社會(huì)利益的代表是靠不住的，存在道德風(fēng)險(xiǎn)。如同消費(fèi)者和生產(chǎn)者追求自身利益最大化一樣，政府部門及官員也是追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)人。例如，獲取更大的權(quán)利和更高的威望，爭(zhēng)取本部門預(yù)算和規(guī)模的最大化，減輕工作負(fù)擔(dān)，獲得更多的報(bào)酬，爭(zhēng)取更長(zhǎng)的任期，等等。
第二，民眾的“搭便車”行為和利益集團(tuán)的操縱使公共政策偏離社會(huì)利益，導(dǎo)致政府失靈。委托代理理論假定選民以投票的形式參與政治決策過(guò)程，強(qiáng)調(diào)了選民對(duì)政府行為制約的必要性與制約的方法。政府的公共政策即使并非全體公民直接投票選擇的，也是由民眾選出的代表投票決定的，這些代表為了能再次當(dāng)選，在很大程度上受選民意愿的約束。但在現(xiàn)實(shí)中，選民的“搭便車”行為導(dǎo)致公共政策偏離社會(huì)利益。
第三，多重委托代理制約失效。民眾與政府的委托代理關(guān)系是多重的。一重是公民及其代理機(jī)構(gòu)（立法機(jī)關(guān)）作為委托人與政府行政系統(tǒng)作為公民及其代理機(jī)構(gòu)的代理人之間的委托代理；二重是政府行政系統(tǒng)作為委托人與具體的各級(jí)政府組織作為代理人之間的委托代理；三重是具體的各級(jí)政府組織作為委托人與政府組織工作人員作為代理人的委托代理關(guān)系。根據(jù)組織管理的權(quán)責(zé)對(duì)等原則，立憲性制度一般同時(shí)規(guī)定了對(duì)政府權(quán)力的限制，各級(jí)政府（代理人）都是以維護(hù)公共利益即民眾的利益（委托人的利益）為目標(biāo)，但是“多重委托代理”缺點(diǎn)造成對(duì)代理人制約失效。其原因在于：一是政府作為公共產(chǎn)品惟一的提供者處于壟斷地位，缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力，民眾對(duì)公共政策制定、執(zhí)行無(wú)決定權(quán)；二是委托代理模式的民意傳遞，經(jīng)過(guò)代理人的過(guò)濾會(huì)發(fā)生民意損失，因?yàn)榇砣说膬r(jià)值取向、偏好與民意可能存在偏差；三是在代理活動(dòng)中代理人都在尋求最有利于自己的行為方式和規(guī)則，如故意把決策程序復(fù)雜化、模糊和減輕責(zé)任，降低職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)；四是有理性、不知情的選民對(duì)特殊利益沒(méi)有制約。對(duì)代理人監(jiān)督乏力和成本過(guò)高，加上監(jiān)督信息的不對(duì)稱，使民眾難以獲取政府及官員真實(shí)的信息，選民對(duì)政府及官員的監(jiān)督是無(wú)效的，這些因素使得委托人與代理人之間缺乏有效的良性的互動(dòng)，使監(jiān)督流于形式，導(dǎo)致政府失靈。
第四，現(xiàn)有民主決策制度的缺陷。直接民主制中存在的問(wèn)題有循環(huán)投票或投票悖論和偏好顯示是否真實(shí)等問(wèn)題；間接民主制中固有的問(wèn)題主要是被選出的代表由于其“經(jīng)濟(jì)人”特性而往往追求自身利益的最大化，而不是選民或公共利益的最大化，選民卻難以對(duì)其實(shí)施有效的監(jiān)督。現(xiàn)有的投票規(guī)則或表決方式主要有一致通過(guò)和過(guò)半數(shù)等，然而一致同意原則的決策成本太高，且容易貽誤決策時(shí)機(jī)，更嚴(yán)重的是，“一致同意的選票制度將盛行于討價(jià)還價(jià)和敲詐以及達(dá)不成任何實(shí)質(zhì)性決議的拖延”。多數(shù)原則不可能是完全民主的，它可能出現(xiàn)多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的強(qiáng)制。當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家德姆塞茨指出，企圖用一個(gè)完善的政府取代一個(gè)不完善市場(chǎng)的想法是荒謬的。政府失效至少和市場(chǎng)失效一樣嚴(yán)重。
（二）公共政策執(zhí)行的低效率引起了政策失靈
政府機(jī)構(gòu)制定的公共政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控行為，沒(méi)有使社會(huì)資源配置狀況變得更好，或者相對(duì)資源配置狀況的改善而付出的實(shí)際代價(jià)過(guò)高造成資源浪費(fèi)，引起效率和社會(huì)福利的損失。
第一，從成本收益角度來(lái)看，只有政府干預(yù)收益超過(guò)其干預(yù)成本時(shí)才有干預(yù)必要，否則公共政策是低效的或無(wú)效的。任何一項(xiàng)公共政策的制定和實(shí)施都需要相當(dāng)?shù)男姓杀荆夹枧c此項(xiàng)政策相關(guān)的運(yùn)行費(fèi)用，社會(huì)或社會(huì)的某一階層、某一部分人必然要為此付出成本或代價(jià)。
由于政府處于壟斷地位，其收益源于企業(yè)、居民提供的稅收，支出屬公共開(kāi)支，運(yùn)行的成本和收益是分離的，沒(méi)有企業(yè)那樣的硬預(yù)算約束，使得政府沒(méi)有提高效率、降低成本的激勵(lì)。政府干預(yù)活動(dòng)大多不計(jì)成本，傾向于使用過(guò)多的資源，即使計(jì)算成本，也很難做到精確。在干預(yù)收益方面，政府作為壟斷組織提供的服務(wù)往往是壟斷的、惟一的，而確定評(píng)價(jià)政府機(jī)構(gòu)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)十分困難，對(duì)一些政府產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量的度量很難，難以對(duì)政府進(jìn)行有效監(jiān)督。而且當(dāng)政府活動(dòng)不成功時(shí)，缺乏一種可靠的終止這種活動(dòng)的機(jī)制。政府干預(yù)的壟斷性和排他性，往往造成干預(yù)活動(dòng)的低效，甚至無(wú)效。
第二，公共產(chǎn)品市場(chǎng)是完全壟斷市場(chǎng)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的低效率，常常使政府的干預(yù)、調(diào)控行為滯后，喪失時(shí)機(jī)，導(dǎo)致政府失靈。在無(wú)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)條件下，不可能有兩個(gè)政府或政府中兩相同職能部門同時(shí)活動(dòng)，政府部門存在任意擴(kuò)大自己的職能范圍，濫用政府權(quán)力，過(guò)度干預(yù)的傾向，導(dǎo)致政府的行為效率低下。同樣，不同的政府部門所提供的公共服務(wù)是單一的、壟斷的，因而部門之間也不存在競(jìng)爭(zhēng)壓力，一個(gè)部門效率的提高不會(huì)對(duì)其它部門形成激勵(lì)。明哲保身的官員為避免犯錯(cuò)，故意把決策程序復(fù)雜化，只要符合程序，一旦錯(cuò)誤發(fā)生，責(zé)任不是個(gè)人承擔(dān)，表面上看是官員集體承擔(dān)，實(shí)質(zhì)是由社會(huì)承擔(dān)，這樣就沒(méi)必要追求高效率。
第三，從公共政策的供求來(lái)看，干預(yù)供給超過(guò)干預(yù)的需求，造成公共政策效率低下或無(wú)效。一方面在市場(chǎng)機(jī)制下，經(jīng)濟(jì)主體要想獲得一定的收益，必須付出一定的成本，利益與負(fù)擔(dān)是結(jié)合在一起的。但政府干預(yù)下，收益者和負(fù)擔(dān)者產(chǎn)生分離，獲益者可能是全社會(huì)或者特定的集體，它們無(wú)需考慮誰(shuí)是支付者，這樣受益者就有很大積極性，進(jìn)行政治上有效的努力，去發(fā)起、支持和擴(kuò)大一個(gè)特定的低效的項(xiàng)目或政策。這種積極性要比支付者反對(duì)這一項(xiàng)目或政策的動(dòng)力大得多，其結(jié)果可能造成政府過(guò)度、持久的干預(yù)。另一方面，政府官員及政府本身的利益使政府自身具有不斷擴(kuò)張和膨脹的本性。公共選擇理論認(rèn)為，官僚機(jī)構(gòu)和立法部門都追求預(yù)算的最大化，他們與利益集團(tuán)結(jié)成“鐵三角”，導(dǎo)致政府預(yù)算有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。龐大的不斷膨脹的政府機(jī)構(gòu)，層次繁多，冗員太多，人浮于事，導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給的低效率。隨著社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品日益增長(zhǎng)的需求，極易導(dǎo)致政府干預(yù)職能擴(kuò)展和強(qiáng)化及其機(jī)構(gòu)和人員的增長(zhǎng)。由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，就可能導(dǎo)致政府部門過(guò)分投資，由此而造成越來(lái)越大的預(yù)算規(guī)模和財(cái)政赤字，成為政府干預(yù)的昂貴成本。當(dāng)政策運(yùn)行的直接成本和政策運(yùn)行的機(jī)會(huì)成本大于政策實(shí)施所帶給企業(yè)的收益時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致政策失效。此外，政府干預(yù)越多，官員就越有機(jī)會(huì)追求自身利益。這在一定程度上鼓勵(lì)了政府部門對(duì)公共物品的供給超出社會(huì)資源最優(yōu)配置所需數(shù)量，結(jié)果造成政府的過(guò)度干預(yù)，導(dǎo)致資源浪費(fèi)呈上升趨勢(shì)。
第四，缺乏對(duì)政府、官員嚴(yán)格和科學(xué)的制約、監(jiān)督和考核機(jī)制。從理論上講，政府、官員必須服從民眾的監(jiān)督以保證政府部門運(yùn)行的效率，切實(shí)為民眾服務(wù)。但在現(xiàn)實(shí)中，這種監(jiān)督因?yàn)槎嘀匚写碇贫鹊娜毕莺托畔⒌牟煌陚涠Яτ邢奚踔翢o(wú)效。因?yàn)檫x民所了解的信息是由被監(jiān)督者提供的，監(jiān)督者對(duì)被監(jiān)督者的工作知之甚少，結(jié)果監(jiān)督者可能受被監(jiān)督者操縱，從而使被監(jiān)督者實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的政策得以實(shí)施。例如，國(guó)政府官員的升降實(shí)行上級(jí)任命制，造成了極少數(shù)官員只對(duì)上級(jí)（往往是上級(jí)個(gè)人而非上級(jí)集體）負(fù)責(zé)而不對(duì)下級(jí)負(fù)責(zé)。政府官員的工作缺乏責(zé)任制的約束，對(duì)其工作狀況和實(shí)績(jī)?nèi)狈胶侠淼目己撕驮u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，造成一小部分官員欺上瞞下，做表面文章，搞形式主義。在政府的組織制度存在種種缺陷和問(wèn)題的情況下，勢(shì)必導(dǎo)致政府做出不合理的和錯(cuò)誤的決策，或者即使做出了正確決策也不能得到有效貫徹和實(shí)施，這又必然導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置低效，社會(huì)福利減少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡。
（三）公共政策自身的不確定性引起的干預(yù)失靈
第一，政策的時(shí)滯引起的市場(chǎng)失靈。從公共政策制定到政府采取行動(dòng)有一個(gè)認(rèn)識(shí)、決策和行動(dòng)的時(shí)間，受政府預(yù)見(jiàn)能力、行動(dòng)的決心和制定政策效率的影響，政策出臺(tái)后需要一定的時(shí)間才能影響政策目標(biāo)，受客觀環(huán)境和條件的影響有一個(gè)傳導(dǎo)時(shí)滯；而從經(jīng)濟(jì)個(gè)體行為的變化到整個(gè)社會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)變量的變化又需要一個(gè)過(guò)程，即生效時(shí)滯。同時(shí)，根據(jù)執(zhí)行狀況調(diào)整政策需要一定的信息資料，而與此有關(guān)的統(tǒng)計(jì)資料需要一定時(shí)間才能被提供，這有了資料時(shí)滯；政策需要一定時(shí)間對(duì)資料進(jìn)行整理、分析、判斷，如此就產(chǎn)生了識(shí)別時(shí)滯。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行有其內(nèi)在的規(guī)律性和周期性，政府政策的滯后性增加了市場(chǎng)運(yùn)作中的不確定性，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)無(wú)規(guī)則的波動(dòng)，加劇經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩，帶來(lái)資源浪費(fèi)。政策時(shí)滯的存在導(dǎo)致政策極易在不適當(dāng)?shù)臅r(shí)候發(fā)揮不適當(dāng)?shù)淖饔茫踔劣腥苏J(rèn)為政策時(shí)滯的存在導(dǎo)致政策的不可信賴。
第二，不完全信息和有限理性造成的公共政策失靈。正確的決策必須以充分可靠的信息為依據(jù)，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)復(fù)雜多變，增加了政府對(duì)信息的掌握和處理的難度。而且，獲取決策信息總是需要支付一定甚至很高的成本的，不管是選民還是政治家所獲得的信息都不可能是完全的，同時(shí)，信息不對(duì)稱還來(lái)自于信息優(yōu)勢(shì)方對(duì)信息的壟斷。在交易中擁有的信息越多對(duì)自己越有利，信息的優(yōu)勢(shì)方為了得到最大的經(jīng)濟(jì)利益就會(huì)隱藏信息或提供虛假信息。而政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，是一個(gè)涉及面極廣、錯(cuò)綜復(fù)雜的決策過(guò)程。一方面有限理性導(dǎo)致政府的干預(yù)、調(diào)控能力有限，政府官員并非無(wú)所不知、無(wú)所不能，同樣有人類共有的一些弱點(diǎn)，如知識(shí)經(jīng)驗(yàn)不足、計(jì)算能力和決策能力的有限；另一方面大部分公共政策是在信息不完全甚至扭曲的情況下做出的，決策不可能是最優(yōu)的甚至是錯(cuò)誤的，因此導(dǎo)致政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)的存在一定的盲目性、滯后性，使經(jīng)濟(jì)資源的配置達(dá)不到最優(yōu)，導(dǎo)致政府失靈出現(xiàn)。
第三，政府的公信力不強(qiáng)致使公共政策執(zhí)行效率降低。公信力是公共政策的基礎(chǔ)和靈魂，政府公信力在復(fù)雜多變和充滿風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)環(huán)境中是一種確定性的力量，有助于降低風(fēng)險(xiǎn)降低交易成本，提高效率。政府公信力受到置疑有客觀方面原因，許多政府行動(dòng)的后果極為復(fù)雜、難以預(yù)測(cè)和控制，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的措施本身可能產(chǎn)生無(wú)法預(yù)料的副作用，使公共政策受到懷疑，如理性預(yù)期導(dǎo)致的干預(yù)政策失效，甚至幫倒忙。政策的制定、實(shí)施和發(fā)生效果的過(guò)程，實(shí)際上是一個(gè)博弈的過(guò)程。市場(chǎng)主體會(huì)對(duì)政策進(jìn)行理性預(yù)期，并對(duì)可能損害自身利益的政策采取防范措施，即上有政策，下有對(duì)策，使公共政策效率降低或落空。但政府公信力降低更主要的是主觀因素造成的，如朝令夕改、尋租、與民爭(zhēng)利、缺乏民主、不依法行政，以及為民眾提供公共物品能力和效率低下，使得公共政策得不到民眾信任，妨礙公眾與政府的合作效率，增加整個(gè)社會(huì)的交易成本，導(dǎo)致政府公共政策效率低下。
（四）尋租造成的政府失靈
壟斷導(dǎo)致尋租，尋租導(dǎo)致腐敗。政府利用壟斷性行政權(quán)力和法律手段干預(yù)市場(chǎng)，獲利的人樂(lè)意用較低的賄賂成本獲得較高的收益和超額利潤(rùn)。在尋租活動(dòng)中，政府并非一個(gè)被動(dòng)的被利用的角色，麥克切斯內(nèi)就提出“政治創(chuàng)租”和“抽租”問(wèn)題。前者指政府官員利用行政干預(yù)的辦法來(lái)增加私人企業(yè)的利潤(rùn)，人為創(chuàng)造租，誘使私人企業(yè)向他們行賄作為得到這種租的條件。后者指政府官員故意提出某項(xiàng)會(huì)使私人企業(yè)利益受損的政策作為威脅，迫使私人企業(yè)割舍一部分既得利益與政府官員分享。在壟斷的角逐中，一些活動(dòng)家致力于實(shí)施某種限制——尋租，也有一些活動(dòng)家致力于反對(duì)實(shí)施這種限制——避租。尋租、設(shè)租、避租活動(dòng)中不僅耗盡人們的才智，而且把費(fèi)用強(qiáng)加給社會(huì)的其他人群，從而阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。壟斷造成一重?fù)p失，角逐壟斷權(quán)又造成另一重?fù)p失。非生產(chǎn)性的尋租使個(gè)人收益最大化，但卻是社會(huì)資源的浪費(fèi)，導(dǎo)致政府官員的行為扭曲。政府官員為了特殊利益爭(zhēng)奪權(quán)力，破壞公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序，導(dǎo)致整個(gè)經(jīng)濟(jì)效率、政府效率和全社會(huì)福利損失，最終導(dǎo)致政府失敗。
總之，由于政府自身的局限性和外部因素對(duì)政府約束無(wú)效，政府在糾正市場(chǎng)失靈時(shí)引起了效率和福利損失。用沃爾夫的話說(shuō)，在市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”無(wú)法使私人的不良行為變?yōu)榉瞎怖嫘袨榈牡胤剑赡芤埠茈y構(gòu)造“看得見(jiàn)的手”去實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)。
經(jīng)濟(jì)
政府在調(diào)控經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中所固有的缺陷導(dǎo)致“政府失靈”。
第一，政府的組織結(jié)構(gòu)不利于信息的傳導(dǎo)，造成“政府失靈”。政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置是“金字塔”式結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)“政出一門”和領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制的組織原則。然而正是這種結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各種信息的及時(shí)傳輸和政令的及時(shí)下達(dá)。市場(chǎng)運(yùn)行中，各種資訊瞬息萬(wàn)變，政府在對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控的過(guò)程中，必須掌握及時(shí)準(zhǔn)確的信息才能做出正確的決策。然而，市場(chǎng)中的各種信息通過(guò)各級(jí)機(jī)關(guān)層層審批最后遞交到?jīng)Q策者手里，需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。而這時(shí)信息的準(zhǔn)確度，在復(fù)雜多變的市場(chǎng)環(huán)境中已經(jīng)大打折扣；同時(shí)，政府決策者，通過(guò)各級(jí)機(jī)構(gòu)把自己的決策落實(shí)到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的問(wèn)題環(huán)節(jié)，中間也需要一個(gè)復(fù)雜的程序。“從上至下的決策信息傳輸途徑使得一項(xiàng)政策并不能及時(shí)地發(fā)揮作用。
第二，政府的“超然”地位，使其喪失了經(jīng)濟(jì)調(diào)控的有效性，導(dǎo)致了“政府失靈”。政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的過(guò)程，是站在市場(chǎng)之上的，他并沒(méi)有直接深入市場(chǎng)中對(duì)出現(xiàn)混亂的環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)控，而是通過(guò)財(cái)政政策、貨幣政策、福利政策和再分配政策等手段對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)肌體進(jìn)行間接調(diào)控。通過(guò)政策的持久效果和掃除各種外部障礙來(lái)誘導(dǎo)國(guó)民經(jīng)濟(jì)走向正規(guī)。然而，政府對(duì)于調(diào)控的力度和幅度，以及調(diào)控的時(shí)間的把握卻是非常困難的。往往出現(xiàn)調(diào)控力度過(guò)大或過(guò)小的問(wèn)題而影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，由于政府獨(dú)立于市場(chǎng)之外，并沒(méi)有直接參加到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之中，它對(duì)于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的敏感程度就會(huì)相應(yīng)減弱，不利于政府及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題，這就從一個(gè)方面決定了政府很難提出有效的具有前瞻性的指導(dǎo)意見(jiàn)，因此政府的調(diào)控多是事后調(diào)控，造成了資源的極大浪費(fèi)，也給調(diào)控增加了難度，同時(shí)，也增加了政府公共政策失敗的可能性。“決策規(guī)則的自身缺陷，加上信息的不完全，導(dǎo)致政府活動(dòng)在干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)存在的無(wú)效性是必然的。
第三，政府行政屬性成為“政府失靈”的固有原因。政府屬于行政機(jī)構(gòu)，而并非純粹的經(jīng)濟(jì)組織，它的活動(dòng)原則和機(jī)構(gòu)構(gòu)成必然要適應(yīng)處理大量行政事務(wù)的需要，而并非僅僅為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職能。這種行政化作風(fēng)也必然會(huì)滲透到政府管理經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)中，例如，行政審批的低效率，日常工作的程式化缺少靈活性，以及處理問(wèn)題時(shí)層層請(qǐng)示的制度等。這些工作方式是在日常行政事務(wù)的處理中逐步形成的，然而卻與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高效、及時(shí)的要求相背離。在經(jīng)濟(jì)管理工作中，政府機(jī)構(gòu)的這種工作方式，易導(dǎo)致低效率和滯后性等一系列問(wèn)題，使政府調(diào)控行為喪失時(shí)效性。此外，雖然各國(guó)都把管理經(jīng)濟(jì)作為政府的重要職能，且其重要性在不斷的提升，然而政府不可能把全部精力與財(cái)力都集中于經(jīng)濟(jì)管理上。與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的持續(xù)性相比，其每次的調(diào)控行為必然是短期的和間接的，因此，政府首要關(guān)心的是調(diào)控的眼前效果，而對(duì)于調(diào)控行為長(zhǎng)期的以及隱性的影響，政府卻沒(méi)有精力去評(píng)估。直到某項(xiàng)政策的負(fù)面影響集中發(fā)揮作用，政府才會(huì)反思其最初的正確性。這也成為“政府失靈”的一個(gè)重要原因。
分析評(píng)價(jià)
市場(chǎng)失靈的存在是國(guó)家干預(yù)的前提，但有些市場(chǎng)失靈是政府干預(yù)難以修補(bǔ)的，勉強(qiáng)干預(yù)勢(shì)必“政府失靈”。這倒不如通過(guò)進(jìn)一步完善市場(chǎng)機(jī)制來(lái)克服這些缺陷。政府干預(yù)從本質(zhì)講也是一種經(jīng)濟(jì)行為，只有當(dāng)其收益高于成本時(shí)才是合理的。政府的規(guī)模、職能應(yīng)嚴(yán)格限制在經(jīng)濟(jì)合理的范圍內(nèi)。
政府失靈問(wèn)題由來(lái)已久，對(duì)其所進(jìn)行的研究可能在更早的文獻(xiàn)中已經(jīng)出現(xiàn)過(guò)，甚至在與亞當(dāng)·斯密同時(shí)代的學(xué)者也可能曾做過(guò)相關(guān)的闡述，只是沒(méi)有人對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的研究。到上世紀(jì)70年代，隨著西方社會(huì)滯脹現(xiàn)象的出現(xiàn)，政府失靈開(kāi)始凸顯為西方經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)研究的焦點(diǎn)問(wèn)題，相關(guān)的理論研究也開(kāi)始系統(tǒng)化并且日漸成熟起來(lái)。諸多公共選擇和公共政策學(xué)者及部分發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家在這一領(lǐng)域中做出了巨大的貢獻(xiàn)。他們的研究各有其獨(dú)到之處，但不可否認(rèn)也存在一些問(wèn)題，受到學(xué)界的詬病。批評(píng)主要集中于他們所采用的方法論方面，認(rèn)為個(gè)體主義方法論本身就具有較大的局限性，過(guò)于簡(jiǎn)單化，有還原論的嫌疑。尤其是公共選擇和公共政策學(xué)者，他們采用的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)對(duì)政府失靈雖有較強(qiáng)的解釋力，但卻難以與事實(shí)完全相符。
參考資料 >