能源政策(能量 Policy)是指一個(gè)國家或國際組織圍繞能源生產(chǎn)、供應(yīng)、消費(fèi)所制定的一系列方針和策略，涉及到能源產(chǎn)品價(jià)格、國家國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，各國能源戰(zhàn)略儲(chǔ)備和能源價(jià)格爭奪和對(duì)沖博弈等多方面的行動(dòng)綱領(lǐng)和政策規(guī)劃的一種微觀或宏觀的策略。
發(fā)展趨勢
人類每一次能源時(shí)代的變遷，都伴隨著生產(chǎn)力的巨大飛躍和人類能源觀念的變革。兩次工業(yè)革命帶來的不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大進(jìn)步，同時(shí)伴隨著傳統(tǒng)化石能源的大量消耗和生態(tài)環(huán)境的破壞，世界范圍內(nèi)先后興起的人類中心主義思潮、自然價(jià)值主義思潮和生態(tài)中心主義思潮對(duì)各國能源政策的制定和實(shí)施產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。氣候變化影響以及生態(tài)中心主義思潮的興起，直接批判了近代科學(xué)主義世界觀對(duì)自然界的漠視和掠奪，促使人們采取更加有效的手段來維護(hù)生態(tài)環(huán)境的平衡和發(fā)展。越來越多的國家和地區(qū)開始制定切實(shí)可行的政策來應(yīng)對(duì)氣候變化，提出了包括發(fā)展新能源技術(shù)等在內(nèi)的一系列技術(shù)設(shè)想。
當(dāng)前，世界各國在發(fā)展新能源方面的政策措施各具特色，側(cè)重點(diǎn)不盡相同，但也有許多共同之處。一是注重能源安全，強(qiáng)調(diào)能源來源多元化。各國制訂新能源政策的最主要目的是減少對(duì)化石能源的依賴，通過大力發(fā)展風(fēng)能、太陽能、水電、生物能、核能、地?zé)崮芎秃Ｑ筚Y源等新能源，逐步降低一次性化石能源在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重。2011年的日本核危機(jī)事件使全球各國深刻認(rèn)識(shí)到核能是一把“雙刃劍”，開始更加注重發(fā)展可再生能源，可再生能源或?qū)⒔犹婧四艹蔀榻窈笫澜缧履茉锤窬种械闹髁姟６亲⒅毓?jié)能減排，試圖減緩全球氣候變化影響。20世紀(jì)90年代后，各國能源政策的一個(gè)新亮點(diǎn)就是將應(yīng)對(duì)生態(tài)危機(jī)和氣候變化作為制定能源政策的主要目的。例如，英國議會(huì)2008年11月通過了《氣候變化法案》，率先在世界上建立了減少溫室氣體排放、適應(yīng)氣候變化的法律約束性長期框架。三是注重技術(shù)創(chuàng)新，著力搶占未來新能源技術(shù)的制高點(diǎn)。世界主要發(fā)達(dá)國家非常重視新能源技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用。歐盟于2010年3月發(fā)布了《歐盟2020年戰(zhàn)略——為實(shí)現(xiàn)靈巧增長、可持續(xù)增長和包容性增長的戰(zhàn)略》，提出發(fā)展智能、現(xiàn)代化和全面互聯(lián)的運(yùn)輸和能源基礎(chǔ)設(shè)施等措施，建立資源效率更高、更加綠色、競爭力更強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。
目標(biāo)與機(jī)制
政策實(shí)施的兩大核心目標(biāo)：
1.保障能源
2.供給安全與應(yīng)對(duì)氣候變化
兩種極端方法：
1.完全依靠市場機(jī)制作用
絕對(duì)接受以消費(fèi)者為主來決定資源分配的觀點(diǎn)(英國)
2.由國家通過行政體制取代市場機(jī)制而決定資源的分配(中國)
未來政策取向
作為一個(gè)能源生產(chǎn)和消費(fèi)大國，保持能源、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展是中國長期面臨的一個(gè)重大戰(zhàn)略問題。新中國成立初期，為了重建國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和抵制西方制裁，中國實(shí)施的是自己自足的能源開發(fā)戰(zhàn)略，并初步構(gòu)建了較為完備的能源工業(yè)體系。改革開放后，面對(duì)國內(nèi)日益增加的能源需求，中國立足國情，構(gòu)建了以煤炭為主、石油電力等為輔的能源結(jié)構(gòu)，并通過國際能源貿(mào)易解決國內(nèi)石油供需缺口的矛盾，維持了國民經(jīng)濟(jì)在改革開放30多年來的快速發(fā)展勢頭。但是，由于經(jīng)濟(jì)增長方式粗放等原因，中國的能源利用效率長期偏低，保障能源供應(yīng)和改善生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)繼續(xù)快速發(fā)展必須要解決的瓶頸問題。
步入21世紀(jì)，中國更多地參與到應(yīng)對(duì)氣候變化的國際合作中，并逐步確立了節(jié)約高效為核心的能源安全戰(zhàn)略框架，力圖通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)筑穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔的能源保障體系。從中長期看，構(gòu)建較為穩(wěn)定的國際能源供應(yīng)體系和更加合理的國內(nèi)能源價(jià)格機(jī)制，將有助于中國經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變。從未來世界能源技術(shù)的發(fā)展趨勢看，誰掌握了新能源技術(shù)誰就獲得了未來能源資源的主動(dòng)權(quán)和控制權(quán)。因此，加快新能源技術(shù)的研究和開發(fā)，推廣和使用先進(jìn)的新能源技術(shù)，將是中國未來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的重要保障，也是促使中國從能源大國向新能源強(qiáng)國轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。
政策類型
能源政策包括：
①能源開發(fā)投資政策
②能源工業(yè)政策
③能源技術(shù)裝備政策
④能源價(jià)格﹑稅收﹑信貸政策
⑤能源消費(fèi)政策
⑥能源進(jìn)出口政策
⑦能源外交政策
⑧新能源政策
⑨能源安全政策
作用機(jī)理
對(duì)于生產(chǎn)企業(yè)來說，選擇何種能源要素取決于其所帶來的凈效益大小。在市場經(jīng)濟(jì)自我調(diào)節(jié)失靈以及政府制度不完善的背景下，存在著生產(chǎn)企業(yè)采用粗放型能源投入比集約型能源投入效益高的情況，勢必使得更多的生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)生“適應(yīng)性預(yù)期”，不斷加入粗放型生產(chǎn)的隊(duì)伍中，形成羊群效應(yīng)。長期看，這種行為將帶來惡性循環(huán)，嚴(yán)重影響社會(huì)福利和技術(shù)進(jìn)步。
能源政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長影響的作用鏈條是：能源政策——企業(yè)預(yù)期——生產(chǎn)投入——產(chǎn)出效益——帶動(dòng)效應(yīng)——經(jīng)濟(jì)增長方式。以太陽能為例，從太陽能資源總量角度看，我國絕大部分地區(qū)都適合太陽能的開發(fā)利用。太陽能作為一種可再生資源，已被世界各國作為戰(zhàn)略性替代資源開發(fā)重點(diǎn)。我國從2009年以來密集出臺(tái)太陽能新能源的發(fā)展扶持政策，太陽能產(chǎn)業(yè)鏈的上下游企業(yè)受到政策利好信息的引導(dǎo)，在產(chǎn)業(yè)鏈條的各個(gè)環(huán)節(jié)投入大量人力物力。利用太陽能的最佳方式是光伏轉(zhuǎn)換，多數(shù)光伏生產(chǎn)企業(yè)調(diào)整發(fā)展預(yù)期，“十一五”期間大量企業(yè)投入到光伏產(chǎn)品的生產(chǎn)中，但一些企業(yè)的過度樂觀預(yù)期以及急于回收投資的心理，使得光伏產(chǎn)業(yè)僅是量的增長，已面臨產(chǎn)能過剩問題。
按照經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變過程中政府的參與力度可將其轉(zhuǎn)變過程分為溫和型轉(zhuǎn)變、綜合型轉(zhuǎn)變和強(qiáng)制型轉(zhuǎn)變?nèi)齻€(gè)層次。政府采取激勵(lì)性能源政策推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變?yōu)闇睾托娃D(zhuǎn)變，采取限制性能源政策與激勵(lì)性能源政策結(jié)合推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合型轉(zhuǎn)變，采用限制性能源政策、強(qiáng)制推行新能源的經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變路徑屬于強(qiáng)制型轉(zhuǎn)變。(見圖1)
在每一層次，經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變路徑與政府能源政策力度存在均衡交點(diǎn)，若政府能源政策力度偏離均衡點(diǎn)，則會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變偏離原路徑，走向其他路徑，甚至偏離經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。長期以來，我國缺乏經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的有效機(jī)制，經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變進(jìn)程緩慢，處于“試水”階段，不能摒棄對(duì)傳統(tǒng)資源的依賴。因此，前期轉(zhuǎn)變路徑屬于溫和型轉(zhuǎn)變。在溫和型轉(zhuǎn)變區(qū)域，需要寬松的能源政策配合，若采用較為嚴(yán)格的能源政策，則會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變路徑向其他區(qū)域偏離或者走彎路。目前，隨著傳統(tǒng)能源帶來的問題越來越突出，環(huán)境成本越來越高，為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要對(duì)某些能源采用嚴(yán)格的能源政策，逐漸放棄影響可持續(xù)發(fā)展的粗放型能源利用方式。在這一理論基礎(chǔ)上，現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變路徑應(yīng)該選擇嚴(yán)格政策與激勵(lì)性政策結(jié)合使用的綜合型轉(zhuǎn)變路徑，引導(dǎo)各產(chǎn)業(yè)提高能源使用效率，激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新。
圖1能源政策程度與經(jīng)濟(jì)增長方式作用機(jī)理圖
對(duì)策建議
(一)把握適度的行政力度，多運(yùn)用市場化手段
當(dāng)前，我國能源政策進(jìn)入了一個(gè)新的階段，政策導(dǎo)向?yàn)楣膭?lì)節(jié)約能源、使用綠色能源。新能源的市場發(fā)展前景需要靠企業(yè)自我挖掘，過度的行政手段會(huì)對(duì)企業(yè)的正確預(yù)期產(chǎn)生干擾。行政式能源市場化政策可適當(dāng)放松，制定多樣化的能源政策，從多個(gè)角度發(fā)揮其作用。
(二)鼓勵(lì)制定具有地域特色的能源政策
國家可出臺(tái)宏觀調(diào)控層面的能源政策，如能源價(jià)格、能源法律法規(guī)等。而對(duì)于需要根據(jù)地域發(fā)展情況、能源分布特色制定的政策，則可由各地區(qū)視情況制定，但為避免各地區(qū)忽視社會(huì)整體福利，國家可以制定能源的原則性條款，如環(huán)境保護(hù)條款、清潔能源優(yōu)先發(fā)展條款等。
(三)構(gòu)建系統(tǒng)的能源政策體系
我國能源政策具有一定被動(dòng)性，往往是到問題出現(xiàn)時(shí)才出臺(tái)政策，這容易導(dǎo)致能源政策間的不一致。為了促進(jìn)政府管理部門合作制定能源政策，保持部門間政策的一致，需要構(gòu)建完整的能源政策體系。隨著全球能源需求的不斷增加和能源價(jià)格的不斷上漲，歐盟能源政策的一體化色彩不斷加強(qiáng)，推動(dòng)其新能源政策的因素是供給安全、環(huán)境和競爭力。我國構(gòu)建能源政策體系從根本上說也離不開能源安全、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等三大因素，為保證能源利用的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建能源政策體系需要注意科學(xué)合理性。
(四)加大能源產(chǎn)學(xué)研合作激勵(lì)力度
新能源的推廣使用需要成套技術(shù)支持，相對(duì)于后期投人生產(chǎn)來說，前期的研發(fā)投人成本巨大，普通企業(yè)無法承受或獨(dú)自承擔(dān)。這方面可以借鑒發(fā)達(dá)國家的做法。如，澳大利亞將清潔能源的開發(fā)、研究作為優(yōu)先項(xiàng)目，政府加大了對(duì)清潔能源的研發(fā)投入，作為對(duì)后續(xù)清潔能源項(xiàng)目的支持。我國推廣新能源替代傳統(tǒng)非綠色能源，除了財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等激勵(lì)性政策外，可間接通過前期技術(shù)研發(fā)支持等政策引導(dǎo)能源發(fā)展方向。
(五)對(duì)能源政策適時(shí)進(jìn)行績效評(píng)估
能源政策在一定時(shí)期是不變的，但從長期來看是動(dòng)態(tài)發(fā)展的。每一時(shí)期能源需求和能源供給不同，為調(diào)節(jié)能源市場，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，政府政策應(yīng)作出相應(yīng)的變化，與經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變相適應(yīng)。上一時(shí)期能源政策效果如何需要進(jìn)行評(píng)估，作為下一時(shí)期是否采取這一系列能源政策的依據(jù)。
參考資料 >