新公共管理運(yùn)動(dòng)興起的直接動(dòng)因，在于公共行政模式在新的時(shí)代背景下已難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。伴隨全球化、信息化時(shí)代的來臨，傳統(tǒng)官僚制運(yùn)作下的西方政府既無力應(yīng)付自身機(jī)構(gòu)膨脹、財(cái)政開支加大的困境，其公共物品供給能力的薄弱又無法滿足不斷增強(qiáng)的公共需求。因此，英國撒切爾內(nèi)閣、美國里根政府等率先開始對(duì)公共部門進(jìn)行改革，實(shí)行了不同于政府有限論和以市場(chǎng)解救“政府失靈”的一種公共管理模式。
時(shí)代背景
20世紀(jì)60年代以來，西方民權(quán)運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，經(jīng)濟(jì)滯脹初露端倪，失業(yè)以及公共安全、環(huán)境污染、社會(huì)保障等矛盾日益暴露，這與公共行政模式的預(yù)期形成很大的反差。變革成為國際社會(huì)普遍而迫切的要求，一場(chǎng)來自政府和公共部門內(nèi)部的改革運(yùn)動(dòng)——肇始于英國，隨后在美國，進(jìn)而擴(kuò)大至西方主要發(fā)達(dá)國家，最后又波及許多發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家——終于拉開了帷幕。
這場(chǎng)行政改革運(yùn)動(dòng)即新公共管理運(yùn)動(dòng)，與此前來自理論界的“新公共行政”運(yùn)動(dòng)有著根本性區(qū)別。“一方面，它從一開始就是實(shí)踐導(dǎo)向的，側(cè)重于政府和公共組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)的供給方式的根本性改變，而其最終目標(biāo)則是要減小政府規(guī)模、壓縮政府活動(dòng)空間、創(chuàng)新服務(wù)供給方法，以更低的費(fèi)用、更高的效率實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)；另一方面，其價(jià)值觀預(yù)設(shè)、理論基礎(chǔ)和方法來源與公共行政范式完全不同，它不是要補(bǔ)充和修繕公共行政范式，而是要徹底揚(yáng)棄公共行政范式，實(shí)現(xiàn)范式革命而不是改良。”
從”公共行政“到”公共管理“，絕不僅僅是名稱的簡(jiǎn)單變化。從拉丁詞源來看，行政（Administration）源于“minor”，而后演變?yōu)椤癿inistrare”，意思是“服務(wù)”以及“統(tǒng)治”，強(qiáng)調(diào)遵從規(guī)則和程序；管理（管理學(xué)）則來自“manus”，意思是“用手控制”，有經(jīng)操作和控制達(dá)到目標(biāo)的含義。由此可見，“公共行政注重的是過程、程序和符合 規(guī)定，公共管理涉及的內(nèi)容則更為廣泛。一個(gè)公共管理者不僅僅是服從指令，他注重的是取得結(jié)果和為此負(fù)有的責(zé)任。”
實(shí)踐探索
新公共管理的開先河者是英國撒切爾內(nèi)閣和美國里根政府。1979年撒切爾內(nèi)閣掀起這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)，直接目的是減少預(yù)算赤字，提高政府效率。該運(yùn)動(dòng)分四個(gè)階段：（1）引入私人部門管理技術(shù)階段。撒切爾內(nèi)閣提出著名的3E標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness），作為衡量行政管理和公共服務(wù)的最終尺度。（2）公共服務(wù)私有化階段，這使政府規(guī)模和活動(dòng)范圍大大縮小。（3）公共服務(wù)代理化階段。決策部門只負(fù)責(zé)政策制定，不再掌管政策執(zhí)行。（4）公共和私人部門伙伴關(guān)系階段。美國里根政府崇尚市場(chǎng)至上、個(gè)人自由和政府最小化。其基本理念是：政府就應(yīng)像一個(gè)大型公司那樣予以組織和管理，公共部門和私人部門都需按照同樣的經(jīng)濟(jì)參數(shù)和管理原則進(jìn)行評(píng)價(jià)。
盡管各國新公共管理運(yùn)動(dòng)的規(guī)模、深度還存在著差異，但作為一場(chǎng)世界范圍的改革潮流，其主要做法是一致的。（1）調(diào)整政府職能。主要措施有：減少對(duì)企業(yè)和社會(huì)的直接干預(yù)；通過打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行公共服務(wù)社會(huì)化；推行國有企業(yè)民營化，從而減輕政府負(fù)擔(dān)，縮小政府規(guī)模。（2）創(chuàng)新管理方式。主要做法包括：充分借鑒企業(yè)管理手段，如項(xiàng)目招投標(biāo)、質(zhì)量管理、使用者收費(fèi)、合同外包、人力資源開發(fā)等，實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新；運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，推進(jìn)電子政務(wù)，再造政府管理流程；開展政府績(jī)效評(píng)估，如英國推行政府公共服務(wù)承諾制，美國實(shí)行聯(lián)邦政府績(jī)效管理，都取得積極成效。（3）實(shí)行分權(quán)改革。即圍繞決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，一些國家將政府部門分解成決策部門和具有特定服務(wù)功能的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，通過簽訂責(zé)任書等方式，明確執(zhí)行機(jī)構(gòu)的責(zé)任范圍、工作目標(biāo)及考核標(biāo)準(zhǔn)。英國、澳大利亞、瑞典等都采取了相關(guān)做法。
若干模式
英國學(xué)者E.費(fèi)利耶(Ewan Felie)等人在《行動(dòng)中的新公共管理》一書中認(rèn)為，在當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)中，至少有過四種不同于傳統(tǒng)的公共行政模式的新公共管理模式，它們都包含著重要的差別和明確的特征，代表了建立新公共管理理想類型的幾種初步的嘗試。
效率驅(qū)動(dòng)模式
這是當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)中最早出現(xiàn)的模式，往往被稱為撒切爾主義的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，在20世紀(jì)80年代初、中期居于支配地位，但目前已經(jīng)受到了挑戰(zhàn)。這種模式代表了將私人部門管理（工商管理）的方法和技術(shù)引入公共部門管理的嘗試，強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。這種模式的基本內(nèi)容包括：強(qiáng)烈關(guān)注財(cái)政控制、成本核算、錢有所值和效率問題，關(guān)心信息系統(tǒng)的完善；建立更強(qiáng)有力的一般管理中心，采用層級(jí)管理和“命令與控制”的工作方式，要求明確的目標(biāo)定向和績(jī)效管理，權(quán)力向資深管理者轉(zhuǎn)移；發(fā)展正式的績(jī)效評(píng)估方法；強(qiáng)調(diào)對(duì)顧客負(fù)責(zé)，讓非公共部門參與公共物品的提供，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)和顧客導(dǎo)向，以及在邊際上進(jìn)行類似于市場(chǎng)的實(shí)驗(yàn)（準(zhǔn)市場(chǎng)）；解除勞動(dòng)力市場(chǎng)的規(guī)制，加快工作步伐，采用績(jī)效工作制以及短期聘用合同；雇員自我調(diào)節(jié)權(quán)力的減少，權(quán)力向管理者的轉(zhuǎn)移，吸收部分雇員參與管理過程，采用更透明的管理形式；增加更具有企業(yè)管理色彩而較少官僚色彩的授權(quán)，但更強(qiáng)調(diào)責(zé)任制；采用公司治理的新形式，權(quán)力向組織戰(zhàn)略頂層轉(zhuǎn)移等。
小型化與分權(quán)模式
這種模式的影響力正在不斷增強(qiáng)，地位日益重要，這與20世紀(jì)以來組織結(jié)構(gòu)的變遷密切相關(guān)，即20世紀(jì)前3/4世紀(jì)（1900-1975年）組織結(jié)構(gòu)向大型化、合理化、垂直整合等級(jí)（科層制）的歷史轉(zhuǎn)變已走向它的反面，出現(xiàn)了組織發(fā)展的新趨勢(shì)，包括組織的分散化和分權(quán)，對(duì)組織靈活性的追求，脫離高度標(biāo)準(zhǔn)化的組織體制，日益加強(qiáng)的戰(zhàn)略和預(yù)算責(zé)任的非中心化，日益增加的合同承包，小的戰(zhàn)略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢(shì)既出現(xiàn)在私人部門，同樣也出現(xiàn)在公共部門。這種模式的重要特征如下：從早期強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)為中心向更精致和更成熟的準(zhǔn)市場(chǎng)的擴(kuò)展，從計(jì)劃到準(zhǔn)市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變成為公共部門配置資源的機(jī)制；從層級(jí)管理向合同管理的轉(zhuǎn)變；較松散的合同管理形式的出現(xiàn)；小戰(zhàn)略核心與大操作邊緣的分離，市場(chǎng)檢驗(yàn)和非戰(zhàn)略職能的合同承包；分權(quán)和小型化——公共部門領(lǐng)取薪金者的大量減少，向扁平型組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，組織高層領(lǐng)導(dǎo)與低層職員的減少；公共資助與獨(dú)立部門供應(yīng)相對(duì)分離，購買者和提供者分離組織以及作為一種新組織形式的購買型組織的出現(xiàn)；從“命令與控制”的管理方式向諸如影響式管理、組織網(wǎng)絡(luò)形式相互作用一類的新風(fēng)格的轉(zhuǎn)變，對(duì)組織間的戰(zhàn)略的日益重視；從標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)向靈活多樣的服務(wù)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變等。
追求卓越模式
這種模式與80年代興起的企業(yè)文化的管理新潮相關(guān)——特別是受《公司文化》（Deal和Kennedy著）和《追求卓越》（Petters和Watterman著）兩本暢銷書的影響，也部分反映了那種強(qiáng)調(diào)組織文化重要性的人際關(guān)系管理學(xué)派對(duì)公共部門管理的影響。該模式拒絕了理性化的小型化與分權(quán)模式，強(qiáng)調(diào)價(jià)值、文化、習(xí)俗和符號(hào)等在形成人們的實(shí)際行為中的重要性，它對(duì)組織及管理的變遷與革新具有強(qiáng)烈的興趣。這種模式可以分為從下而上和從上而下兩種途徑。前者強(qiáng)調(diào)組織發(fā)展和組織學(xué)習(xí)（80年代末的“學(xué)習(xí)型組織”運(yùn)動(dòng)是其新近的表現(xiàn)）；后者強(qiáng)調(diào)將已經(jīng)出現(xiàn)的東西看作可塑造的、可變化的公司文化，引導(dǎo)一種公司文化的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)魅力的影響或示范作用。追求卓越模式的要點(diǎn)是：在由下而上的形式中，強(qiáng)調(diào)組織發(fā)展和組織學(xué)習(xí)，將組織文化看作一種組織發(fā)展的粘合劑；強(qiáng)調(diào)由結(jié)果判斷績(jī)效，主張分權(quán)和非中心化。在由上而下的形式中，努力促進(jìn)組織文化的變遷，管理組織變遷項(xiàng)目；重視領(lǐng)導(dǎo)魅力的影響和示范作用（并在新型的公共部門中，應(yīng)用魅力型的私人部門角色模式，要求更強(qiáng)有力的公司培訓(xùn)項(xiàng)目）；公司口號(hào)、使命、聲明和團(tuán)結(jié)的加強(qiáng)，一種更具戰(zhàn)略性的人力資源管理職能等。
公共服務(wù)取向模式
這是目前最不成熟的模式，但仍展現(xiàn)出無窮的潛力。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強(qiáng)調(diào)公共部門的公共服務(wù)使命，但又采用私人部門的“良好的實(shí)踐”中的質(zhì)量管理思想。它賦予新型的公共部門——它們既與以往舊的公共組織決裂，又保留了明確的認(rèn)同感和目標(biāo)使命——以合法性。這種模式的基本內(nèi)容及特征是：主要關(guān)心提高服務(wù)質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出價(jià)值，但必須以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)使命為基礎(chǔ)；在管理過程中反映使用者（而不是一般的顧客）的愿望、要求和利益，以使用者的聲音而非顧客的退出作為反饋回路，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)理念；懷疑市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)中的作用，主張將權(quán)力由指派者轉(zhuǎn)移到民選的地方委員會(huì)；強(qiáng)調(diào)對(duì)日常服務(wù)提供的全社會(huì)學(xué)習(xí)過程（如鼓勵(lì)社區(qū)發(fā)展、進(jìn)行社會(huì)需要評(píng)估）；要求一系列連續(xù)不斷的公共服務(wù)的使命與價(jià)值，強(qiáng)調(diào)公民參與和公共責(zé)任制等。
參考資料 >