PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，在公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項(xiàng)目中的一種建設(shè)模式。PPP主要分為基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)、基于公共部門(mén)（政府）付費(fèi)的私人融資計(jì)劃兩種模式。
1979年開(kāi)始，英國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會(huì)資本參與，推行了“私人融資計(jì)劃”（PFI）此舉被廣泛認(rèn)為是現(xiàn)代PPP模式的發(fā)端。之后經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，使得英國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)困境中仍能滿足公共基本需求。后來(lái)在首相托尼·布萊爾的倡導(dǎo)下，英國(guó)大量開(kāi)展了PPP項(xiàng)目建設(shè)。而在1984年，中國(guó)深圳沙頭角B電廠以BOT模式建設(shè)（建設(shè)～經(jīng)營(yíng)～移交），被認(rèn)為是中國(guó)第一個(gè)PPP項(xiàng)目。此后的30多年間，中國(guó)的PPP模式經(jīng)歷了試點(diǎn)、爆發(fā)、調(diào)整等多個(gè)階段。2013年，十八屆三中全會(huì)后；次年，國(guó)務(wù)院等部門(mén)相繼下發(fā)了一系列文件，逐步將PPP模式予以規(guī)范，并向全社會(huì)推廣。2023年11月8日，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部發(fā)布了有關(guān)文件確立了PPP新機(jī)制，新機(jī)制明確了PPP項(xiàng)目應(yīng)全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，同時(shí)最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目。
PPP模式在英國(guó)、日本、美國(guó)以及中國(guó)等多個(gè)國(guó)家均有實(shí)施，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動(dòng)有效投資的作用。截至2021年末，中國(guó)PPP項(xiàng)目管理庫(kù)累計(jì)入庫(kù)PPP項(xiàng)目10243個(gè)，投資額16.2萬(wàn)億元。
發(fā)展歷程
國(guó)際起源
1979年，英國(guó)瑪格麗特·撒切爾執(zhí)政期間，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會(huì)資本參與，被正式以PFI（Private Finance Initiative）命名，吸引來(lái)的社會(huì)資本主要用于公路、水務(wù)、國(guó)防、教育、衛(wèi)生等部門(mén)以及政府辦公和業(yè)務(wù)用房等方面。此舉被廣泛認(rèn)為是現(xiàn)代PPP模式的發(fā)端。
隨后在1992年，英國(guó)財(cái)政大臣諾曼·拉蒙特在財(cái)政部的秋季匯報(bào)中，宣布政府將正式啟動(dòng)“私人融資計(jì)劃”，以鼓勵(lì)私人部門(mén)參與投資公共服務(wù)來(lái)提供“高質(zhì)量和更具成本效益的公共服務(wù)”。
PFI的提出使得英國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)困境中仍能滿足公共基本需求。后來(lái)在首相托尼·布萊爾的倡導(dǎo)下，英國(guó)大量開(kāi)展了PPP項(xiàng)目建設(shè)。
中國(guó)發(fā)展歷程
1984年，深圳沙頭角B電廠以BOT模式建設(shè)（即建設(shè)～經(jīng)營(yíng)～移交），被認(rèn)為是中國(guó)公共部門(mén)與私人部門(mén)合作的第一個(gè)PPP項(xiàng)目。此后的30多年間，中國(guó)的PPP模式經(jīng)歷了試點(diǎn)、爆發(fā)、調(diào)整等多個(gè)階段。
從2013年開(kāi)始，中國(guó)PPP模式進(jìn)入逐步規(guī)范階段。國(guó)務(wù)院、中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部相繼下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))等一系列文件，逐步將PPP模式予以規(guī)范，并向全社會(huì)推廣。
緊接著，財(cái)政部成立了政府和社會(huì)資本合作中心（PPP中心），承擔(dān)政府和社會(huì)資本合作（PPP）的政策研究、咨詢培訓(xùn)、能力建設(shè)、融資支持、信息統(tǒng)計(jì)和國(guó)際交流等工作。
2023年11月8日，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部發(fā)布了有關(guān)文件確立了PPP新機(jī)制，新機(jī)制明確了PPP項(xiàng)目應(yīng)全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，同時(shí)最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目。
基本信息
PPP是Public-Private Partnership的英文縮寫(xiě)，直譯為公私合作關(guān)系，其中Public指公共部門(mén)，Private原指私人機(jī)構(gòu)，在中國(guó)主要是指社會(huì)資本。政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）指政府與社會(huì)資本在公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項(xiàng)目中的一種建設(shè)模式，其核心特征包括資源優(yōu)化配置、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及利益共享。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
PPP主要分為基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)、基于公共部門(mén)（政府）付費(fèi)的私人融資計(jì)劃兩種模式.。
PPP具體實(shí)施起來(lái)，又分為建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營(yíng)—移交（DBFOT）等方式。
模式優(yōu)勢(shì)
隨著社會(huì)的發(fā)展，政府普遍面臨財(cái)政赤字，采取PPP模式可以減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，能使政府以較少的資金投資更多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而PPP模式正好解決了政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上資金不足的問(wèn)題，另外，PPP項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造了眾多工作崗位，可以解決就業(yè)問(wèn)題，提高社會(huì)就業(yè)率，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。引入社會(huì)資本參加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還可以調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，為社會(huì)資本提供新的投資渠道。其次，利用PPP模式，引入社會(huì)資本參加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社會(huì)資本的專業(yè)性、創(chuàng)新性、高效性，都可以實(shí)現(xiàn)雙方合作共贏，為社會(huì)提供高水平的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。正因?yàn)镻PP模式有如上諸多優(yōu)勢(shì)，所以隨著運(yùn)用范圍越來(lái)越廣，PPP在社會(huì)發(fā)展中的作用也會(huì)越來(lái)越大。
模式現(xiàn)狀
英國(guó)
自1979年，英國(guó)瑪格麗特·撒切爾執(zhí)政期間，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會(huì)資本參與，推行PFI（PrivateFinanceInitiative私人融資計(jì)劃）以來(lái)，截止2006年，英國(guó)PPP投資占英國(guó)公共服務(wù)年度總投資的10%到14%之間。英國(guó)PPP項(xiàng)目經(jīng)過(guò)幾十年時(shí)間的發(fā)展，解決了經(jīng)濟(jì)危機(jī)給女王陛下政府帶來(lái)的發(fā)展困境，促進(jìn)了英國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。
印度
1991年，印度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革，允許私營(yíng)部門(mén)作為獨(dú)立發(fā)電商參與電力行業(yè)，由此拉開(kāi)了PPP的序幕。截止印度“十二五”計(jì)劃（2012-2017年），印度政府提出將投資1萬(wàn)億美元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鑒于基礎(chǔ)設(shè)施投資需求巨大與財(cái)政預(yù)算的不足，印度政府通過(guò)PPP模式吸收私營(yíng)部門(mén)的投資，以解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資難題。1萬(wàn)億美元的投資中，其中50%由政府部門(mén)提供，另外50%由私營(yíng)企業(yè)或外國(guó)資本提供。
日本
日本自20世紀(jì)90年代開(kāi)始引入PPP模式，其范圍涉及城市建設(shè)、教育與文化、政府公務(wù)、健康與環(huán)境、生活與福利等諸多領(lǐng)域，極大地促進(jìn)了日本基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量和水平的提高，并有效減輕了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。截至2016年3月，共實(shí)施527個(gè)PPP項(xiàng)目。
中國(guó)
2017年11月27日，亞洲開(kāi)發(fā)銀行發(fā)布了第一份成員國(guó)政府和社會(huì)資本合作監(jiān)測(cè)報(bào)告《PPP監(jiān)測(cè)》，報(bào)告認(rèn)為中國(guó)在該領(lǐng)域擁有廣闊前景。2018年9月14日，財(cái)政部公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年7月底，全國(guó)PPP（政府和社會(huì)資本合作）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目7867個(gè)、投資額11.8萬(wàn)億元。已簽約落地項(xiàng)目3812個(gè)、投資額6.1萬(wàn)億元，已開(kāi)工項(xiàng)目1762個(gè)、投資額2.5萬(wàn)億元。
模式評(píng)價(jià)
政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式在中國(guó)實(shí)施近十年，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動(dòng)有效投資的作用。（法制日?qǐng)?bào)評(píng)）
中國(guó)PPP模式由于眾多國(guó)有企業(yè)，特別是很多施工類中央企業(yè)中標(biāo)而受到非議。在PPP項(xiàng)目招標(biāo)或采購(gòu)實(shí)踐中，資金或施工實(shí)力較強(qiáng)的國(guó)有企業(yè)，由于更有能力保障工程實(shí)體建成并形成當(dāng)期政績(jī)，更容易被地方政府接受；相反，一些輕資產(chǎn)但專業(yè)技術(shù)能力很強(qiáng)的民營(yíng)企業(yè)，本應(yīng)完全有能力為很多PPP項(xiàng)目提供專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)服務(wù)，但由于財(cái)力、施工資質(zhì)或工程業(yè)績(jī)不及招標(biāo)文件要求，結(jié)果常被邊緣化或失去中標(biāo)機(jī)會(huì)。中國(guó)PPP有時(shí)被戲稱為Public-Public-Partnership（公-公合作），不僅導(dǎo)致PPP模式的博弈和制衡機(jī)制難以發(fā)揮作用，也限制了公共投資建設(shè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革，不利于激發(fā)民營(yíng)資本活力。PPP新機(jī)制在社會(huì)資本準(zhǔn)入門(mén)檻上重新讓一大批具有專業(yè)化能力的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入PPP項(xiàng)目成為可能，對(duì)于持續(xù)破除市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘、全面落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)政策制度具有重要意義。（中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司研究中心副主任徐成彬評(píng)）
2023年11月8日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)），這是中國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）發(fā)展史的重要里程碑。PPP的本質(zhì)是通過(guò)政府和社會(huì)資本合作，采取合理的投資回報(bào)方式，為社會(huì)公眾提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目、優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與，充分體現(xiàn)了溯本清源，回歸政府與社會(huì)資本合作本質(zhì)，引導(dǎo)地方政府科學(xué)合理規(guī)范開(kāi)展政府與社會(huì)資本合作工作。在業(yè)界人士看來(lái)，規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，切實(shí)激發(fā)民間投資活力的重要舉措。PPP新機(jī)制建立了以鼓勵(lì)民間投資、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、遏制新增地方政府隱性債務(wù)為顯著特征的特許經(jīng)營(yíng)新模式，重構(gòu)了特許經(jīng)營(yíng)全周期管理的新流程，標(biāo)志著中國(guó)政府和社會(huì)資本合作邁上一個(gè)新發(fā)展階段。（《中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》評(píng)）
參考資料 >
國(guó)務(wù)院同意!.微信公眾平臺(tái).2023-11-30
PPP.財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心（PPP中心）.2023-11-30
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多省民間投資新政出爐 千億元級(jí)PPP項(xiàng)目成抓手 .中國(guó)證券網(wǎng).2023-12-01
業(yè)內(nèi)人士熱議PPP新機(jī)制:民間投資又迎來(lái)了一個(gè)春天.中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào).2023-12-01
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關(guān)于PPP模式的重要政策解讀.坡頭區(qū)人民政府.2023-12-01
十年功過(guò)翻篇，PPP新機(jī)制出臺(tái).澎湃新聞.2023-12-01
國(guó)家發(fā)改委詳解PPP新機(jī)制:正抓緊制定特許經(jīng)營(yíng)配套文件.第一財(cái)經(jīng).2023-12-01
國(guó)家發(fā)改委專家談PPP項(xiàng)目:短板在融資,落地率短期難提升.搜狐網(wǎng).2023-12-14
政府和社會(huì)資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施.法制網(wǎng).2023-12-01
社會(huì)資本采購(gòu).財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心.2023-12-14
PPP中心簡(jiǎn)介.財(cái)政部PPP中心.2023-12-01
專家解讀PPP新機(jī)制.福田政府在線.2023-12-01
亞行發(fā)布首份PPP監(jiān)測(cè)報(bào)告.人民政協(xié)網(wǎng).2023-11-30
全國(guó)已開(kāi)工PPP項(xiàng)目1762個(gè).百家號(hào).2023-11-30