所謂“文官”，是同“武官”、“政務(wù)官”相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念。嚴(yán)格意義上的文官，就是通過公開資格考試進(jìn)入政府部門的公務(wù)人員(publicservant)。
區(qū)域性質(zhì)差異
在西方國(guó)家，公務(wù)員主要是指國(guó)家行政系統(tǒng)中非經(jīng)政治過程產(chǎn)生的常任職業(yè)官僚(careerbureaucrats)，他們的工作報(bào)酬和福利待遇全部由國(guó)家財(cái)政支付。早期的行政，擔(dān)任公差不過是一種謀生的手段。
在恩賜制下，公務(wù)員的錄用、考核和晉升，主要決定于庇護(hù)人的個(gè)人判斷或者私人關(guān)系，而不是公務(wù)員的個(gè)人工作才干和績(jī)效。在這樣的社會(huì)風(fēng)氣下，公務(wù)人員的公共精神遭受褻瀆，很難樹立工作使命感和職業(yè)榮譽(yù)。結(jié)果，政府把許多社會(huì)精英拒之門外，社會(huì)也不認(rèn)為政府工作人員是精英分子。而以工業(yè)化為動(dòng)力的國(guó)家現(xiàn)代化，需要有能力、有效率的政府，也就必須建立一支以公共管理為職業(yè)、士氣高昂和訓(xùn)練有素的公務(wù)員隊(duì)伍。這就促進(jìn)了西方文官制度的創(chuàng)立和發(fā)展。
基本原則
第一，專業(yè)化原則，公務(wù)員是公共產(chǎn)品生產(chǎn)及供給部門中的專門職業(yè)，需要接受專門的職業(yè)培訓(xùn)，擁有處理公共事務(wù)的專業(yè)技能。
第二，考試錄用原則，任何職別、職位的公務(wù)員一律經(jīng)由公務(wù)員考試，按照擇優(yōu)錄用的原則進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)。
第三，中立化原則，公務(wù)員在履行職權(quán)的過程中保持中立性和匿名性，對(duì)不同政治性傾向的政府提供相同標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)。
第四，常任制原則，公務(wù)員的職業(yè)地位受法律保障，不與選舉的官員共進(jìn)退。
第五，功績(jī)制原則，公務(wù)員的晉升、加薪、獎(jiǎng)勵(lì)必須結(jié)合其工作績(jī)效來確定。
第六，終身制原則，公務(wù)員無過錯(cuò)不得辭退，享受退休和養(yǎng)老保險(xiǎn)。
西方文官制度發(fā)端于英國(guó)在19世紀(jì)中葉的政府人事制度改革。這種改革，對(duì)美國(guó)的人事管理制度改革產(chǎn)生了直接的影響，為美國(guó)解決政黨分肥制問題提供了借鑒。美國(guó)文官制度的建設(shè)，使政策執(zhí)行人員不再同競(jìng)選官員共進(jìn)退，避免了政黨競(jìng)選的周期性震蕩，抑制了政黨分肥的行為現(xiàn)象。隨后，法國(guó)、德國(guó)、日本等都效仿英美的文官制度，建立了適合其本國(guó)情況的文官制度。
流派影響
如果說官僚制提供了公共行政的組織框架，政治—行政兩分法界定了公共行政的獨(dú)立領(lǐng)域，文官制度提供了公共行政的人事制度，那么泰勒主義則提供了公共行政的管理方法。泰勒(F.W.Taylor)從工人的作業(yè)行為分析入手，引進(jìn)了動(dòng)作分解、分工協(xié)作、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化和嚴(yán)格管理控制等核心概念。
在《工廠管理》中，他總結(jié)出四條提高工作效率的原則:
(1)每一個(gè)工作日均應(yīng)有明確的工作；
(2)為完成工作須提供標(biāo)準(zhǔn)化的工作環(huán)境、設(shè)備和工具；
(3)凡具有較高成績(jī)者應(yīng)給以較高的酬金；(4)凡工作失敗者便失去待遇和地位。
在《科學(xué)管理原理》中，他又提出了四項(xiàng)原理:
(1)對(duì)一個(gè)工人的每一單元工作的研究應(yīng)該用科學(xué)方法來處理；
(2)應(yīng)該在工人的挑選、訓(xùn)練、教育方面運(yùn)用科學(xué)方法；
(3)工人之間應(yīng)精誠(chéng)合作，以保證所有的工作都能按照科學(xué)原理去處理；
(4)管理者和工人之間，要實(shí)行分工負(fù)責(zé)，適合于管理者的工作不要交給工人。
泰勒主張計(jì)件工資制，要求工人在單位時(shí)間內(nèi)完成的定額工作量，按低薪計(jì)件，而超額工作量，則按照高薪計(jì)件。泰勒認(rèn)為這種有差別的報(bào)酬制能夠最大限度地激發(fā)人們的工作積極性。
為了保證這種科學(xué)管理的落實(shí)，泰勒認(rèn)為必須加強(qiáng)作業(yè)管理和控制。毫無疑問，泰勒主義追求的是效率，作業(yè)分解、標(biāo)準(zhǔn)化管理、績(jī)效報(bào)酬等措施都是為了提高產(chǎn)出的效率。而這些管理手段綜合起來就是“流水線作業(yè)”，這就為大規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)提供了科學(xué)管理的方式。泰勒的科學(xué)管理思想被公共管理所接受和運(yùn)用，是因?yàn)樗c官僚制的理念相吻合。
分工、分類、標(biāo)準(zhǔn)化、作業(yè)流程、績(jī)效報(bào)酬、嚴(yán)格控制等理念也是傳統(tǒng)的公共行政所追求的管理價(jià)值。科學(xué)管理在1910～1940年期間一直對(duì)公共行政起支配作用，使公共行政成為一個(gè)學(xué)術(shù)研究的領(lǐng)域。
于是，人們用“泰勒主義”來形容科學(xué)管理所產(chǎn)生的影響。而且，這種影響一直延續(xù)到了當(dāng)今十分流行的新公共管理，因?yàn)樘├账鶑?qiáng)調(diào)的物質(zhì)刺激或績(jī)效工資等管理手段，如今變成了內(nèi)涵更廣泛的績(jī)效管理。
理論流變
如上所述，傳統(tǒng)公共行政的基本范式是由馬克斯·韋伯的官僚制、英美文官制度、威爾遜和伍德諾的政治—行政兩分法和泰勒主義所建構(gòu)的理論框架。
參考資料 >