2021年1月26日，《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2021年第1次常務會議審議通過，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布，自2021年3月1日起施行。
辦法印發(fā)
中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部令
2021年第1號
《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2021年第1次常務會議審議通過，現(xiàn)予發(fā)布，自2021年3月1日起施行。
部長唐仁健
2021年1月26日。
辦法全文
農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法
第一章總則
第一條為了規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)（以下簡稱土地經(jīng)營權(quán)）流轉(zhuǎn)行為，保障流轉(zhuǎn)當事人合法權(quán)益，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律及有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。
第二條土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應當堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的基本制度，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，遵循依法、自愿、有償原則，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。
第三條土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得損害農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和利害關(guān)系人的合法權(quán)益，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，不得改變承包土地的所有權(quán)性質(zhì)及其農(nóng)業(yè)用途，確保農(nóng)地農(nóng)用，優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”。
第四條土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應當因地制宜、循序漸進，把握好流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營的度，流轉(zhuǎn)規(guī)模應當與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應，與農(nóng)業(yè)社會化服務水平提高相適應，鼓勵各地建立多種形式的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風險防范和保障機制。
第五條農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責全國土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)合同管理的指導。
縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管（農(nóng)村經(jīng)營管理）部門依照職責，負責本行政區(qū)域內(nèi)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)合同管理。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)合同管理。
第二章流轉(zhuǎn)當事人
第六條承包方在承包期限內(nèi)有權(quán)依法自主決定土地經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)，以及流轉(zhuǎn)對象、方式、期限等。
第七條土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益歸承包方所有,任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。
第八條承包方自愿委托發(fā)包方、中介組織或者他人流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營權(quán)的，應當由承包方出具流轉(zhuǎn)委托書。委托書應當載明委托的事項、權(quán)限和期限等，并由委托人和受托人簽字或者蓋章。
沒有承包方的書面委托，任何組織和個人無權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)承包方的土地經(jīng)營權(quán)。
第九條土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方應當為具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)的組織和個人。在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。
第十條土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式、期限、價款和具體條件，由流轉(zhuǎn)雙方平等協(xié)商確定。流轉(zhuǎn)期限屆滿后，受讓方享有以同等條件優(yōu)先續(xù)約的權(quán)利。
第十一條受讓方應當依照有關(guān)法律法規(guī)保護土地，禁止改變土地的農(nóng)業(yè)用途。禁止閑置、荒蕪耕地，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。
第十二條受讓方將流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)以及向金融機構(gòu)融資擔保的，應當事先取得承包方書面同意，并向發(fā)包方備案。
第十三條經(jīng)承包方同意，受讓方依法投資改良土壤，建設農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設施，及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設施的，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同到期或者未到期由承包方依法提前收回承包土地時，受讓方有權(quán)獲得合理補償。具體補償辦法可在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同中約定或者由雙方協(xié)商確定。
第三章流轉(zhuǎn)方式
第十四條承包方可以采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。
出租（轉(zhuǎn)包），是指承包方將部分或者全部土地經(jīng)營權(quán)，租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。
入股，是指承包方將部分或者全部土地經(jīng)營權(quán)作價出資，成為公司、合作經(jīng)濟組織等股東或者成員，并用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。
第十五條承包方依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式將土地經(jīng)營權(quán)部分或者全部流轉(zhuǎn)的，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，雙方享有的權(quán)利和承擔的義務不變。
第十六條承包方自愿將土地經(jīng)營權(quán)入股公司發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的，可以采取優(yōu)先股等方式降低承包方風險。公司解散時入股土地應當退回原承包方。
第四章流轉(zhuǎn)合同
第十七條承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，應當與受讓方在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，并向發(fā)包方備案。
承包方將土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同。
第十八條承包方委托發(fā)包方、中介組織或者他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的，流轉(zhuǎn)合同應當由承包方或者其書面委托的受托人簽訂。
第十九條土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同一般包括以下內(nèi)容：
（一）雙方當事人的姓名或者名稱、住所、聯(lián)系方式等；
（二）流轉(zhuǎn)土地的名稱、四至、面積、質(zhì)量等級、土地類型、地塊代碼等；
（三）流轉(zhuǎn)的期限和起止日期；
（四）流轉(zhuǎn)方式；
（五）流轉(zhuǎn)土地的用途；
（六）雙方當事人的權(quán)利和義務；
（七）流轉(zhuǎn)價款或者股份分紅，以及支付方式和支付時間；
（八）合同到期后地上附著物及相關(guān)設施的處理；
（九）土地被依法征收、征用、占用時有關(guān)補償費的歸屬；
（十）違約責任。
土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定。
第二十條承包方不得單方解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，但受讓方有下列情形之一的除外：
（一）擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途；
（二）棄耕拋荒連續(xù)兩年以上；
（三）給土地造成嚴重損害或者嚴重破壞土地生態(tài)環(huán)境；
（四）其他嚴重違約行為。
有以上情形，承包方在合理期限內(nèi)不解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的，發(fā)包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。
受讓方對土地和土地生態(tài)環(huán)境造成的損害應當依法予以賠償。
第五章流轉(zhuǎn)管理
第二十一條發(fā)包方對承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)、受讓方再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)以及承包方、受讓方利用土地經(jīng)營權(quán)融資擔保的，應當辦理備案，并報告鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村土地承包管理部門。
第二十二條鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村土地承包管理部門應當向達成流轉(zhuǎn)意向的雙方提供統(tǒng)一文本格式的流轉(zhuǎn)合同，并指導簽訂。流轉(zhuǎn)合同中有違反法律法規(guī)的，應當及時予以糾正。
第二十三條鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村土地承包管理部門應當建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)臺賬，及時準確記載流轉(zhuǎn)情況。
第二十四條鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村土地承包管理部門應當對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)文件、資料及流轉(zhuǎn)合同等進行歸檔并妥善保管。
第二十五條鼓勵各地建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場或者農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場。縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管（農(nóng)村經(jīng)營管理）部門應當加強業(yè)務指導，督促其建立健全運行規(guī)則，規(guī)范開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂、交易鑒證、權(quán)益評估、融資擔保、檔案管理等服務。
第二十六條縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管（農(nóng)村經(jīng)營管理）部門應當按照統(tǒng)一標準和技術(shù)規(guī)范建立國家、省、市、縣等互聯(lián)互通的農(nóng)村土地承包信息應用平臺，健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同網(wǎng)簽制度，提升土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化、信息化管理水平。
第二十七條縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管（農(nóng)村經(jīng)營管理）部門應當加強對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村土地承包管理部門工作的指導。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村土地承包管理部門應當依法開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的指導和管理工作。
第二十八條縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管（農(nóng)村經(jīng)營管理）部門應當加強服務，鼓勵受讓方發(fā)展糧食生產(chǎn)；鼓勵和引導工商企業(yè)等社會資本（包括法人、非法人組織或者自然人等）發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。
縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管（農(nóng)村經(jīng)營管理）部門應當根據(jù)自然經(jīng)濟條件、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移情況、農(nóng)業(yè)機械化水平等因素，引導受讓方發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，防止壘大戶。
第二十九條縣級以上地方人民政府對工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，依法建立分級資格審查和項目審核制度。審查審核的一般程序如下：
（一）受讓主體與承包方就流轉(zhuǎn)面積、期限、價款等進行協(xié)商并簽訂流轉(zhuǎn)意向協(xié)議書。涉及未承包到戶集體土地等集體資源的，應當按照法定程序經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并與集體經(jīng)濟組織簽訂流轉(zhuǎn)意向協(xié)議書。
（二）受讓主體按照分級審查審核規(guī)定，分別向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村土地承包管理部門或者縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管（農(nóng)村經(jīng)營管理）部門提出申請，并提交流轉(zhuǎn)意向協(xié)議書、農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)證明、流轉(zhuǎn)項目規(guī)劃等相關(guān)材料。
（三）縣級以上地方人民政府或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當依法組織相關(guān)職能部門、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表、農(nóng)民代表、專家等就土地用途、受讓主體農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，以及經(jīng)營項目是否符合糧食生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等進行審查審核，并于受理之日起20個工作日內(nèi)作出審查審核意見。
（四）審查審核通過的，受讓主體與承包方簽訂土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。未按規(guī)定提交審查審核申請或者審查審核未通過的，不得開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)活動。
第三十條縣級以上地方人民政府依法建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的風險防范制度，加強事中事后監(jiān)管，及時查處糾正違法違規(guī)行為。
鼓勵承包方和受讓方在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場或者農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場公開交易。
對整村（組）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積較大、涉及農(nóng)戶較多、經(jīng)營風險較高的項目，流轉(zhuǎn)雙方可以協(xié)商設立風險保障金。
鼓勵保險機構(gòu)為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供流轉(zhuǎn)履約保證保險等多種形式保險服務。
第三十一條農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)提供服務的，可以收取適量管理費用。收取管理費用的金額和方式應當由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、承包方和工商企業(yè)等社會資本三方協(xié)商確定。管理費用應當納入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會計核算和財務管理，主要用于農(nóng)田基本建設或者其他公益性支出。
第三十二條縣級以上地方人民政府可以根據(jù)本辦法，結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H，制定工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風險防范實施細則。
第三十三條土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)生爭議或者糾紛的，當事人可以協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等進行調(diào)解。
當事人不愿意協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院提起訴訟。
第六章附則
第三十四條本辦法所稱農(nóng)村土地，是指除林地、草地以外的，農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地和其他用于農(nóng)業(yè)的土地。
本辦法所稱農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是指在承包方與發(fā)包方承包關(guān)系保持不變的前提下，承包方依法在一定期限內(nèi)將土地經(jīng)營權(quán)部分或者全部交由他人自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的行為。
第三十五條通過招標、拍賣和公開協(xié)商等方式承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的，可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，其流轉(zhuǎn)管理參照本辦法執(zhí)行。
第三十六條本辦法自2021年3月1日起施行。農(nóng)業(yè)部2005年1月19日發(fā)布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（農(nóng)業(yè)部令第47號）同時廢止。
內(nèi)容解讀
一問：新《辦法》新在哪——三個方面新規(guī)定適應新形勢新要求
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)負責人指出，《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》是適應新形勢新實踐新要求制定的，延續(xù)了中央一貫的政策基調(diào)，遵循了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的立法精神。他分析認為，新《辦法》的“新”主要體現(xiàn)在三個方面：
一是落實“三權(quán)”分置制度，采用了新名稱。按照集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置并行要求，新《辦法》聚焦土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，將規(guī)章名稱修改為《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，主要就平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，增加了一些具體規(guī)定，有助于進一步放活土地經(jīng)營權(quán)，使土地資源得到更有效合理的利用。
二是貫徹加強監(jiān)督管理要求，作出了新規(guī)定。落實《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》要求，新《辦法》明確了對工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的審查審核具體規(guī)定，以及建立風險保障制度的要求，以更好地保障流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。
三是圍繞強化耕地保護和糧食安全，補充了新內(nèi)容。按照《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》《關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》要求，新《辦法》中強化了耕地保護和促進糧食生產(chǎn)的內(nèi)容。
二問：耕地“非糧化”“非農(nóng)化”怎樣避免——“農(nóng)地農(nóng)用”扎緊耕地保護的“籬”
中國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，保護耕地的壓力越來越大，保障國家糧食安全的任務越來越艱巨。黨中央、國務院高度重視耕地保護問題，提出要扎緊耕地保護的“籬笆”，守住18億畝耕地紅線。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)負責人介紹，貫徹落實中央要求，新《辦法》作出了相應規(guī)定。一方面，嚴格防止耕地“非糧化”，明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要確保農(nóng)地農(nóng)用，優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，要將經(jīng)營項目是否符合糧食生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃作為審查審核的重點內(nèi)容，各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要加強服務，鼓勵受讓方發(fā)展糧食生產(chǎn)。
另一方面，堅決制止耕地“非農(nóng)化”，明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方應當依照有關(guān)法律法規(guī)保護土地，禁止改變土地的農(nóng)業(yè)用途；禁止閑置、荒蕪耕地，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等；禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。
三問：工商資本土地流轉(zhuǎn)如何更規(guī)范——建立分級資格審查和項目審核制度
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，工商企業(yè)等社會資本是重要力量。近年來，各地積極引導和規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)，在帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設、促進農(nóng)民增收等方面發(fā)揮了積極作用。但也出現(xiàn)了部分工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地后，加劇“非糧化”傾向等問題，有的甚至存在改變耕地農(nóng)業(yè)用途的情況。
為此，新修改的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》明確要求建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風險防范制度。
“貫徹落實法律和政策要求，新《辦法》對建立健全工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的準入監(jiān)管制度作了詳細規(guī)定，明確地方人民政府要依法建立分級資格審查和項目審核制度，并規(guī)定了審查、審核的一般程序，引導工商企業(yè)等社會資本規(guī)范流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。同時，考慮到各地情況差異較大，新《辦法》明確要求，地方人民政府可以根據(jù)本辦法，結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H，制定審查審核的實施細則。”
四問：毀約“跑路”問題如何解決——加強土地流轉(zhuǎn)風險保障
受市場波動、自然災害等多種因素影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營存在一定風險，特別是近年來糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)比較效益下降，導致一些經(jīng)營主體因虧損而毀約甚至“跑路”。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)負責人介紹，為了更好保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，新《辦法》專門增加了加強流轉(zhuǎn)風險保障的相關(guān)內(nèi)容。
“《辦法》要求縣級以上地方人民政府依法建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的風險防范制度。”該負責人指出，同時，鼓勵各地建立多種形式的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風險防范和保障機制。如鼓勵流轉(zhuǎn)雙方在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場公開交易，簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，明確雙方的權(quán)利義務；鼓勵保險機構(gòu)為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供流轉(zhuǎn)履約保證保險等多種形式保險服務等。
此外，《辦法》明確有條件的可以設立風險保障金。實踐中，一些地方通過政府適當補助的形式建立了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風險保障金制度，取得了較好的效果。“但考慮到各地差異較大，同時也避免增加經(jīng)營主體負擔，新《辦法》不要求統(tǒng)一設立風險保障金，只是規(guī)定涉及整村（組）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積較大、涉及農(nóng)戶較多、經(jīng)營風險較高的項目可以設立風險保障金，但具體額度由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商。”該負責人說。
辦法問答
問：為什么要修訂出臺《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》？
答：現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》是農(nóng)業(yè)部2005年頒布實施的，至今已有16年，該辦法對于規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)揮了重要作用。黨的十八大以來，中央出臺了一系列相關(guān)政策措施。2014年中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》；2015年農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國土資源部、國家工商總局印發(fā)《關(guān)于加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范的意見》；2018年第十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過新修改的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》。這些政策法律確立了農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置框架，規(guī)范了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，賦予了土地經(jīng)營權(quán)融資擔保等權(quán)能，并要求建立工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)準入監(jiān)管制度，具體辦法由國務院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門規(guī)定。綜上，2005年出臺的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》許多條款已不適應新的形勢和法律政策要求，需要及時修改。2019年以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織有關(guān)方面對其進行修訂，并廣泛征求了社會各界意見，根據(jù)各方反饋意見進一步完善后，出臺了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。
問：與原辦法相比，新《辦法》新在哪里？主要增加了哪些內(nèi)容？
答：《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》是適應新形勢新實踐新要求制定的，延續(xù)了中央一貫的政策基調(diào)，遵循了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的立法精神。
新《辦法》的“新”主要體現(xiàn)在三個方面：
一是落實“三權(quán)”分置制度，采用了新名稱。按照集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置并行要求，新《辦法》聚焦土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，將規(guī)章名稱修改為《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，主要就平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，增加了一些具體規(guī)定，有助于進一步放活土地經(jīng)營權(quán)，使土地資源得到更有效合理的利用。
二是貫徹加強監(jiān)督管理要求，作出了新規(guī)定。落實《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》要求，新《辦法》明確了對工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的審查審核具體規(guī)定，以及建立風險保障制度的要求，以更好地保障流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。
三是圍繞強化耕地保護和糧食安全，補充了新內(nèi)容。落實習近平總書記最新重要指示精神和國務院辦公廳《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》《關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》要求，新《辦法》中強化了耕地保護和促進糧食生產(chǎn)的內(nèi)容。
問：我們在一些地方看到，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，有些糧田沒有種糧，有的甚至出現(xiàn)非農(nóng)建設行為，新《辦法》對于避免這些問題有何具體規(guī)定？
答：當前，我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，保護耕地的壓力越來越大，保障國家糧食安全的任務越來越艱巨。黨中央、國務院高度重視耕地保護問題，提出要扎緊耕地保護的“籬笆”，守住18億畝耕地紅線。貫徹落實中央要求，新《辦法》作出了相應規(guī)定。一方面，嚴格防止耕地“非糧化”，明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要確保農(nóng)地農(nóng)用，優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，要將經(jīng)營項目是否符合糧食生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃作為審查審核的重點內(nèi)容,各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要加強服務，鼓勵受讓方發(fā)展糧食生產(chǎn)。另一方面，堅決制止耕地“非農(nóng)化”，明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方應當依照有關(guān)法律法規(guī)保護土地，禁止改變土地的農(nóng)業(yè)用途；禁止閑置、荒蕪耕地，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等；禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。
問：中央文件和國家法律規(guī)定，對工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)要建立資格審查、項目審核制度，請問新《辦法》對此有什么具體規(guī)定？
答：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，工商企業(yè)等社會資本是重要力量。近年來，各地積極引導和規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)，在帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設、促進農(nóng)民增收等方面發(fā)揮了積極作用。但也出現(xiàn)了部分工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地后，加劇“非糧化”傾向等問題，有的甚至存在改變耕地農(nóng)業(yè)用途的情況。新修改的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》明確要求建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風險防范制度。貫徹落實法律和政策要求，新《辦法》對建立健全工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的準入監(jiān)管制度作了詳細規(guī)定，明確地方人民政府要依法建立分級資格審查和項目審核制度，并規(guī)定了審查、審核的一般程序，引導工商企業(yè)等社會資本規(guī)范流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。同時，考慮到各地情況差異較大，新《辦法》明確要求，地方人民政府可以根據(jù)本辦法，結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H，制定審查審核的實施細則。
問：市場經(jīng)濟條件下，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在一定風險，有的毀約，有的合同主體經(jīng)營主體“跑路”，請問新《辦法》對此有什么防范措施？收取風險保障金是否會增加經(jīng)營主體負擔？
答：受市場波動、自然災害等多種因素影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營存在一定風險，特別是近年來糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)比較效益下降，導致一些經(jīng)營主體因虧損而毀約甚至“跑路”。為了更好保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，新《辦法》專門增加了加強流轉(zhuǎn)風險保障的相關(guān)內(nèi)容。
一是要求縣級以上地方人民政府依法建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的風險防范制度。
二是鼓勵各地建立多種形式的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風險防范和保障機制。如鼓勵流轉(zhuǎn)雙方在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場公開交易，簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，明確雙方的權(quán)利義務；鼓勵保險機構(gòu)為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供流轉(zhuǎn)履約保證保險等多種形式保險服務，等等。
三是明確有條件的可以設立風險保障金。實踐中，一些地方通過政府適當補助的形式建立了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風險保障金制度，取得了較好的效果。但考慮到各地差異較大，同時也避免增加經(jīng)營主體負擔，新《辦法》不要求統(tǒng)一設立風險保障金，只是規(guī)定涉及整村（組）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積較大、涉及農(nóng)戶較多、經(jīng)營風險較高的項目可以設立風險保障金，但具體額度由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商。
問：新《辦法》對各地建立健全準入監(jiān)管制度，加強土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理作了明確規(guī)定，這會不會提高土地流轉(zhuǎn)的門檻，讓那些原本想流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營主體增添顧慮，甚至退避三舍？
答：新《辦法》出臺是為了進一步規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為，為保護廣大承包農(nóng)戶和各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的合法權(quán)益提供更有力的制度保障，而不是限制流轉(zhuǎn)、捆住守法遵規(guī)經(jīng)營主體的手腳。在要求地方建立健全準入監(jiān)管制度的同時，新《辦法》也明確要求各地建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，建立健全運行規(guī)則，開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂、交易鑒證、權(quán)益評估、融資擔保、檔案管理等服務，引導和促進土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)。
下一步，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將指導各地認真學習貫徹中央精神，全面準確把握新《辦法》要求，加強組織領(lǐng)導，強化管理和服務，完善工作機制，為流轉(zhuǎn)雙方創(chuàng)造健康、公平的市場環(huán)境，促進農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。
參考資料 >
農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法.中國政府網(wǎng).2022-12-30
中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部令 2021年 第1號.中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部.2022-12-30
農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)四問——解析《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》.中國政府網(wǎng).2022-12-30
為土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)提供制度保障.中國政府網(wǎng).2022-12-30