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來源：互聯網

耕地占補平衡政策是對工業化、城鎮化建設占用耕地不斷擴大的補救措施，是耕地保護的一項重要制度。

耕地占補平衡是建設占用多少耕地，各地人民政府就應補充劃入多少數量和質量相當的耕地的行為。耕地是糧食生產的命根子，保障國家糧食安全的根本在耕地。中國人口眾多，解決好14億多人的吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事。這一基本國情決定了加強耕地保護對保障糧食安全這一“頭等大事”的極端重要性。2022年1月4日，《中共中央、國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中指出，實行耕地保護黨政同責，嚴守18億畝耕地紅線。落實和完善耕地占補平衡政策，建立補充耕地立項、實施、驗收、管護全程監管機制，確保補充可長期穩定利用的耕地，實現補充耕地產能與所占耕地相當。

2023年，陜西省以扎實做好國家耕地保護和糧食安全責任制“首考”為主線，全面完成耕地保護任務。

歷史前沿

現實背景

糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產的命根子，保障國家糧食安全的根本在耕地。保護好耕地，端牢飯碗，在黨和國家事業全局中具有基礎性、戰略性意義。中國人口眾多，解決好14億多人的吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事。2022年底全國耕地總量19.14億畝，僅占世界9%，且質量總體不高，這一基本國情決定了加強耕地保護對保障糧食安全這一“頭等大事”的極端重要性。

演變歷程

耕地總量由減轉增的基礎還不牢固，實施耕地用途管制、落實補充耕地出現新情況新問題，必須高度重視。從占用耕地看，城鄉建設和基礎設施配套等各類非農建設不可避免仍將占用一部分耕地，農業結構調整、造林種樹造成耕地流失的規模仍然不小，違法違規用地問題仍較突出。從補充耕地看，占補平衡存在占多補少、占優補劣甚至弄虛作假問題，一些地方落實“進出平衡”不到位，區域耕地總量仍在減少；有的地方違規開墾破壞生態環境，一些補充耕地質量不高，存在撂荒和流失風險。此外，經過多年持續開發，全國耕地后備資源越來越少，且多位于生態功能重要區域，通過開墾后備資源補充耕地難度越來越大。這些問題，與一些地方耕地保護意識不強、落實新發展理念不到位、執行政策走偏走樣、耕地保護和節約集約用地的經濟激勵機制不夠健全有關，與耕地保護相關政策和舉措統籌不夠有關，也與我國自然資源稟賦有關，需要通過系統改革來解決。

制度內容

指導思想

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略。堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，著力加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，著力加強耕地管控、建設、激勵多措并舉保護，采取更加有力措施，依法加強耕地占補平衡規范管理，落實藏糧于地、藏糧于技戰略，提高糧食綜合生產能力，保障國家糧食安全，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興中國夢構筑堅實的資源基礎。

指導意見

2022年1月4日，《中共中央、國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中提出：落實“長牙齒”的耕地保護硬措施。實行耕地保護黨政同責，嚴守18億畝耕地紅線。落實和完善耕地占補平衡政策，建立補充耕地立項、實施、驗收、管護全程監管機制，確保補充可長期穩定利用的耕地，實現補充耕地產能與所占耕地相當。

基本原則

一是堅持嚴保嚴管。強化耕地保護意識，強化土地用途管制，強化耕地質量保護與提升，堅決防止耕地占補平衡中補充耕地數量不到位、補充耕地質量不到位的問題，堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱地的現象。已經確定的耕地紅線絕不能突破，已經劃定的城市周邊永久基本農田絕不能隨便占用。

二是堅持節約優先。統籌利用存量和新增建設用地，嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率，實行建設用地總量和強度雙控，提高土地節約集約利用水平，以更少的土地投入支撐經濟社會可持續發展。

三是堅持統籌協調。充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用，強化耕地保護主體責任，健全利益調節機制，激勵約束并舉，完善監管考核制度，實現耕地保護與經濟社會發展、生態文明建設相統籌，耕地保護責權利相統一。

四是堅持改革創新。適應經濟發展新常態和供給側結構性改革要求，突出問題導向，完善永久基本農田管控體系，改進耕地占補平衡管理方式，實行占補平衡差別化管理政策，拓寬補充耕地途徑和資金渠道，不斷完善耕地保護和占補平衡制度，把握好經濟發展與耕地保護的關系。

推進實施

耕地保護制度

基本要求

一是量質并重。要守牢耕地和永久基本農田保護紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，強化數量質量共同保護。

二是嚴格執法。要分級落實耕地保護責任，整合監管執法力量，采取堅決有力措施，嚴格執法督察，切實規范管理秩序。

三是系統推進。穩定耕地數量，提升耕地質量，優化耕地布局，必須秉持山水林田湖草沙一體化保護理念，按照自然生態的整體性、系統性及其內在規律，結合適宜性原則開展系統治理，使各類要素各得其所，相得益彰。

四是永續利用。處理好當前和長遠的關系，用最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，推進耕地用養結合和可持續利用，為后代留下更多發展空間。

重點任務

一是堅決穩住耕地總量。全國省市縣三級國土空間規劃已全部編制完成，下一步，將加快推進規劃審核報批，將耕地和永久基本農田保護目標任務逐級分解并上圖入庫，確保可考核、可審計、可追責，確保耕地保有量和永久基本農田保護任務絕不突破。

二是持續優化耕地布局。建立耕地保護責任目標考核獎懲機制，推動糧食主產區、主銷區、產銷平衡區飯碗一起端、責任一起扛，促使南方部分省份有序恢復一部分流失的優質耕地，優化耕地南北空間格局；穩妥推進“山上”換“山下”，將山上耕地逐步調整到山下，推動果樹苗木盡量上山上坡，促進農業生產空間布局更加符合自然地理格局和農業生產規律。

三是嚴格耕地保護責任考核。全面落實耕地保護黨政同責，細化明確考核規則和方案，對于突破耕地保護紅線等重大問題實行“一票否決”，嚴肅問責、終身追責。

重點環節

一是嚴控新增占用。以國土空間規劃作為用地依據，逐步壓減城鎮開發邊界內增量空間使用規模，嚴格耕地和永久基本農田用途管制，嚴控占用耕地的各類情形，確需占用的，要求按照數量相等、質量相當的原則落實補充耕地。強化土地利用計劃管控，合理確定年度土地利用計劃總量，有效調控新增建設用地時序和節奏。優化建設項目選址，嚴格執行土地使用標準，切實做到不占或少占耕地。

二是著力盤活存量。按照高質量發展和實施全面節約戰略的要求，推動土地利用方式從依賴新增向挖潛存量轉變，大力推動“用存量換增量”“用地下換地上”“用資金技術換空間”，推進低效用地再開發，從源頭上減少對耕地的占用。

三是嚴格督察執法。建立健全耕地保護“長牙齒”硬措施工作機制，以“零容忍”態度嚴肅查處各類違法占用耕地行為。扎實推進耕地占補平衡專項整治，著力糾治占而不補、補而不實、弄虛作假等突出問題，規范耕地占補平衡管理秩序。加強協作配合，形成監管合力，加大對違法違規占用破壞耕地行為的打擊力度。

推進占補平衡制度

守牢耕地保護紅線，確保耕地總量不減少，嚴控占用和補足補優是關鍵。中央財經委員會第二次會議明確，改革完善耕地占補平衡制度，將各類對耕地的占用統一納入占補平衡管理，堅持“以補定占”，目的就是嚴控占用、嚴格補充、嚴守總量，通過調整管理方式、壓實各級責任、強化考核監管，實現省級行政單位年度耕地總量動態平衡，確保到2035年全國耕地總量不低于18.65億畝。

改革占補平衡管理方式

按照改革部署，調整完善占用耕地補償制度，將以往非農建設占用耕地落實占補平衡擴展到各類占用耕地均要落實占補平衡，由“小占補”變為“大占補”；統籌鹽堿地等未利用地、其他農用地、低效閑置建設用地等各類非耕地作為補充耕地來源，新增加的可以長期穩定利用的耕地，用于落實補充耕地任務。堅持“以補定占”，在實現耕地總量動態平衡的前提下，以省域內穩定利用耕地凈增加量作為下年度補充耕地指標和允許占用耕地規模的上限。

調整占補平衡落實機制

按照“國家管總量、省級負總責、市縣抓落實”的要求，建立分級負責、職責明確、監管有力的占補平衡責任落實機制。嚴格控制跨省域補充耕地規模，從嚴規范省域內補充耕地指標調劑管理，將補充耕地指標調劑統一納入省級管理平臺，堅決糾正和防范利益驅動下單純追求補充耕地指標、不顧立地條件強行補充的行為。

加強補充耕地補償激勵

各類占用耕地的實施主體應當按規定落實補充耕地責任。在實踐中，將補充耕地費用主要用于耕地保護與質量建設，調動相關主體保護耕地的積極性。

健全補充耕地質量驗收制度

配合農業農村部門加強補充耕地質量管理，完善補充耕地質量驗收辦法，嚴格質量審核把關。加強補充耕地配套基礎設施建設和后續培肥管護，持續熟化土壤、提升耕地質量、穩定耕地利用，防止退化撂荒。

強化保障措施和監管考核

加強組織領導

建立黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動的共同責任機制，地方各級黨委和政府要樹立保護耕地的強烈意識，切實擔負起主體責任，采取積極有效措施，嚴格源頭控制，強化過程監管，確保本行政區域內耕地保護責任目標全面落實；地方各級政府主要負責人要承擔起耕地保護第一責任人的責任，組織相關部門按照職責分工履職盡責，充分調動農村集體經濟組織、農民和新型農業經營主體保護耕地的積極性，形成保護耕地合力。

嚴格監督檢查

完善國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺，擴大全天候遙感監測范圍，對永久基本農田實行動態監測，加強對土地整治過程中的生態環境保護，強化耕地保護全流程監管。加強耕地保護信息化建設，建立耕地保護數據與信息部門共享機制。健全土地執法聯動協作機制，嚴肅查處土地違法違規行為。國家土地督察機構要加強對省級政府實施土地利用總體規劃、履行耕地保護目標責任、健全耕地保護制度等情況的監督檢查。

完善責任目標考核制度

完善省級政府耕地保護責任目標考核辦法，全面檢查和考核耕地與永久基本農田保護情況、高標準農田建設任務完成情況、補充耕地任務完成情況、耕地占補平衡落實情況等。經國務院批準，國土資源部會同農業部、國家統計局等有關部門下達省級政府耕地保護責任目標，作為考核依據。各省級政府要層層分解耕地保護任務，落實耕地保護責任目標，完善考核制度和獎懲機制。耕地保護責任目標考核結果作為領導干部實績考核、生態文明建設目標評價考核的重要內容。探索編制土地資源資產負債表，完善耕地保護責任考核體系。實行耕地保護黨政同責，對履職不力、監管不嚴、失職瀆職的，依紀依規追究黨政領導責任。

影響價值

環境

耕地占補平衡實施中耕地數量不平衡和質量不平衡，不僅對占用耕地和補充耕地區域的生態系統造成了擾動或破壞，增加了生態安全的風險，而且使補充耕地區域農業生產的資源環境代價加大。

經濟

耕地占補平衡實施中數量、質量和生態方面的不平衡問題不斷耦合累積，造成耕地資源在空間上“大換位 ”，光溫水土條件的不匹配程度日益加深，出現了產能不平衡的情況，增加了國家糧食安全的風險。宏觀層面，耕地重心持續向復種指數較低的西北和東北地區方向漂移，光熱水土搭配更好的南方優質耕地流失速度快，耕地資源格局南北對調，南方的糧食產量已經低于北方的糧食產量。微觀層面，一些區域的耕地資源發生了城鄉對調，沿河、沿路、沿村的耕地“種 ”上了房、植上了樹，補充的耕地卻進了山、開了荒。耕地占補平衡實施中誘發的耕地重心漂移，導致國家糧食綜合生產能力下降。異地占補平衡中，購買方主要關注的是拿到用地指標，進而占用耕地上馬項目，而承接方關注的是有多少錢可以進賬，怎么應付上級自然資源部門的驗收，產能平衡處于被忽略的地位。一些地方的補充耕地位于山坡荒灘，面積小、質量差、位置分散、交通不便，排灌設施不配套，不利于耕種，且開發整理后的土地表層遭到破壞，翻新的土壤肥效低，種植農作物的產量低，再加上小戶種植的收益較低，出現了補充耕地的撂荒和閑置問題，不僅導致糧食產能下降，而且造成土地資源和開發整理資金的浪費。

社會

一是缺乏符合地理國情的差別化實施機制，且相關政策之間存在沖突

我國不同地區的國土空間定位不同，耕地保護面臨的主要問題也有差異。現行制度中一些政策之間還存在不夠協調甚至相互沖突導致難以執行的情況。

二是地方政府執行異化，偏離占補平衡政策初衷

由于缺乏對耕地資源極端重要性以及糧食安全和生態安全的總體性認識，常常為追求經濟發展而將耕地占補平衡政策異化為建設用地擴張的“路徑”，以補充耕地之名行占用耕地之實。

三是監督管理機制不健全，自然資源部門既當“運動員”又當“裁判員”

在實施中，具體的耕地補充任務通常由縣級地方政府進一步“轉嫁”到自然資源部門，使建設主體占用耕地的責任弱化甚至缺失。自然資源部門既要負責對耕地的開發、整治或建設，又要負責對新增耕地的質量監管和驗收等，兼具“運動員”和“裁判員”的雙重角色，監管效果乏力。

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